Política nacional de inspeção de produtos de origem animal : uma análise dos fatores condicionantes da existência do Serviço de Inspeção Municipal (SIM)

Abstract

Esta Tese investiga por que a Política Nacional de Inspeção de Produtos de Origem Animal (PI-POA) avança em alguns municípios brasileiros e não em tantos outros, apesar de sua importância para a segurança dos alimentos, para a concorrência leal e a inclusão produtiva dos pequenos produtores. Ao tomar o Serviço de Inspeção Mu-nicipal (SIM) como referência empírica, o estudo parte de uma questão central: por que uma política obrigatória, com impactos diretos sobre saúde pública e desenvolvimento territorial, é adotada de forma tão desigual no país? Sustenta-se a hipótese de que a decisão de instituir o SIM depende menos da existência formal de normas e mais da capacidade estatal municipal de transformá-las em ação, especialmente quando combinada a condições contextuais favoráveis. A investigação apoia-se no modelo de macroimplementação de Berman (2007), na literatura sobre federalismo, relações governamentais e capacidade estatal em perspectiva multinível (Goertz, 2006; Grin; Demarco; Abrucio, 2021; Pires; Gomide, 2016). Metodologicamente, utiliza abordagem quantitativa e explicativa, baseada em dados secundários e em re-gressão logística, examinando apenas os municípios que não possuíam SIM em 2017 para estimar os fatores associados à sua criação até 2020. Os resultados revelam padrões importantes e pouco explorados na literatura: a criação do SIM emerge da convergência entre capacidades estatais específicas e estruturas locais favoráveis. Destacam-se, entre os determinantes, a existência de órgão gestor agropecuário, a presença de médico veterinário e de cadastros de abatedores e laticínios. Elementos do contexto municipal, como maior porte populacional, maior PIB per capita, dinamismo agroindustrial e níveis intermediários de agricultura familiar, também elevam substancialmente a probabilidade de adoção do Serviço. Nesse processo, a atuação de órgãos públicos de ATER mostra-se um vetor importante para a articulação institucional frente às demandas produtivas. As evidências produzidas contribuem para o aperfeiçoamento da coordenação federativa da PI-POA, para o fortalecimento do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (SUASA) e para o desenho de estratégias de desenvolvimento institucional nos municípios. Indicam, ainda, que a inclusão sanitária da agricultura familiar, especialmente onde sua presença é mais expressiva, configura um desafio que excede o escopo regulatório da política, exigindo a ação integrada de outras políticas públicas orientadas à assistência técnica, infraestrutura produtiva e agroindustrialização. Por fim, o estudo abre caminhos para agendas futuras sobre microimplementação, cooperação intermunicipal e efeitos de arranjos estaduais sobre a adoção do SIM, ampliando o horizonte analítico da pesquisa sobre a PI-POA no Brasil.

This Thesis investigates why the National Policy for the Inspection of Animal Products (PI-POA) advances in some Brazilian municipalities but not in many others, despite its relevance for food safety, fair market competition, and the productive inclu-sion of small-scale farmers. Using the Municipal Inspection Service (SIM) as the em-pirical reference, the study is guided by a central question: why is a mandatory policy — one with direct impacts on public health and territorial development — implemented so unevenly across the country? The central hypothesis is that the decision to establish a SIM depends less on the formal existence of regulations and more on the municipal state's capacity to transform them into action, particularly when combined with favora-ble contextual conditions. The investigation draws on Berman’s (2007) macro-implementation model and on the literature on federalism, intergovernmental relations, and multilevel state capacity (Goertz, 2006; Grin; Demarco; Abrucio, 2021; Pires; Gomide, 2016). Methodologically, it employs a quantitative and explanatory approach, using secondary data and logistic regression, focusing only on the municipalities that lacked a SIM in 2017 to estimate the factors associated with its creation by 2020. The results reveal important and underexplored patterns in the literature: the creation of SIM stems from the convergence of specific state capacities and favorable local structures. Key determinants include the existence of an administration of agricultural affairs, the pre-sence of an official veterinarian, and and registries of slaughterhouses and dairy pro-duct manufacturing establishments stand out. Contextual elements such as larger po-pulation size, higher per capita GDP, agroindustrial dynamism, and intermediate levels of family farming also substantially increase the likelihood of adopting the Service. In this process, the role of public agencies for technical assistance and rural extension (ATER) emerges as an important mechanism for institutional coordination in response to productive demands. The findings contribute to improving the federal coordination of the PI-POA, strengthening the Brazilian Unified System for Agriculture and Livestock Health (SUASA), and guiding strategies for institutional development at the municipal level. They also show that expanding sanitary inclusion among family producers —especially where this segment is more prominent — constitutes a challenge that ex-ceeds the regulatory scope of PI-POA and requires integrated actions from other public policies aimed at technical assistance, productive infrastructure, and agroindustrializa-tion. Finally, the study opens pathways for future research on micro-implementation, intermunicipal cooperation, and the effects of state-level institutional arrangements on SIM adoption, broadening the analytical horizon of research on the PI-POA in Brazil.

Esta Tesis investiga por qué la Política Nacional de Inspección de Productos de Origen Animal (PI-POA) avanza en algunos municipios brasileños y no en muchos otros, a pesar de su importancia para la seguridad alimentaria, la competencia leal y la inclu-sión productiva de los pequeños productores. Al tomar el Servicio de Inspección Mu-nicipal (SIM) como referencia empírica, el estudio parte de una pregunta central: ¿por qué una política obligatoria, con impactos directos sobre la salud pública y el desarrollo territorial, es adoptada de forma tan desigual en el país? Se sostiene la hipótesis de que la decisión de instituir el SIM depende menos de la existencia formal de normas y más de la capacidad estatal municipal para transformarlas en acción, especialmente cuando se combina con condiciones contextuales favorables. La investigación se basa en el modelo de macroimplementación de Berman (2007) y en la literatura sobre federalismo, relaciones intergubernamentales y capacidad estatal en perspectiva multi-nivel (Goertz, 2006; Grin; Demarco; Abrucio, 2021; Pires; Gomide, 2016). Metodológicamente, utiliza un enfoque cuantitativo y explicativo, basado en datos secundarios y en regresión logística, examinando solo los municipios que no poseían SIM en 2017 para estimar los factores asociados a su creación hasta 2020. Los resultados revelan patrones importantes y poco explorados en la literatura: la creación del SIM emerge de la convergencia entre capacidades estatales específicas y estructuras locales favorables. Se destacan, entre los determinantes, la existencia de un órgano gestor agropecuario, la presencia de un médico veterinario y y el registro de mataderos y lecherías. Elementos del contexto municipal, como un mayor tamaño poblacional, un mayor PIB per cápita, el dinamismo agroindustrial y los niveles intermedios de agricul-tura familiar, también elevan sustancialmente la probabilidad de adopción del Servicio. En este proceso, la actuación de los órganos públicos de Asistencia Técnica y Extensión Rural (ATER) se muestra como un vector importante para la articulación institu-cional frente a las demandas productivas. Las evidencias producidas contribuyen al perfeccionamiento de la coordinación federativa de la PI-POA, al fortalecimiento del Sistema Unificado de Atención a la Sanidad Agropecuaria (SUASA) y al diseño de estrategias de desarrollo institucional en los municipios. Indican, además, que la in-clusión sanitaria de la agricultura familiar, especialmente donde su presencia es más expresiva, configura un desafío que excede el alcance regulatorio de la política, exigiendo la acción integrada de otras políticas públicas orientadas a la asistencia técnica, infraestructura productiva y agroindustrialización. Finalmente, el estudio abre caminos para agendas futuras sobre microimplementación, cooperación intermunicipal y efectos de los arreglos estatales sobre la adopción del SIM, ampliando el horizonte analítico de la investigación sobre la PI-POA en Brasil.