O centrão no comando do orçamento : autonomia legislativa e captura partidária das emendas do relator nos governos Bolsonaro e Lula

Abstract

Esta dissertação investiga os mecanismos políticos que estruturaram a distribuição territorial de pagamento das emendas do relator-geral do orçamento nos biênios 2020-2021 (governo Bolsonaro) e 2023-2024 (governo Lula). Entre 2020 e 2024, aproximadamente R$ 25 bilhões foram distribuídos mediante esse mecanismo caracterizado pela opacidade de autoria, cujo modelo foi declarado inconstitucional pelo STF em dezembro de 2022. Em que medida essa distribuição territorial reflete um processo de cartelização orçamentária, no qual partidos de apoio condicional que dominam a CMO concentram benefícios distributivos de forma estável, independentemente da alternância presidencial? Para responder, a pesquisa examina a tensão entre controle legislativo da indicação (CMO) e controle executivo da liberação, testando três hipóteses concorrentes: controle legislativo (H1), coordenação executiva (H2) e estabilidade do centrão (H3). A metodologia combina análise da composição partidária da CMO, classificação política de partidos e bancadas, processamento de microdados do SIGA Brasil, identificação nominal dos principais beneficiários e testes estatísticos formais. Os achados documentam controle sistemático da relatoria-geral por PSD e MDB; municipalização dos beneficiários (entes municipais passaram de 33% dos TOP 20 beneficiários em 2020 para 90% em 2024); concentração de 71,7% dos políticos identificáveis entre os TOP 20 em partidos de apoio condicional; ausência de correlação sistemática entre alinhamento governista das bancadas estaduais e recursos recebidos per capita. O paradoxo empírico central é que alinhamento político não prediz a distribuição territorial dos recursos. A ausência de prefeitos ou governadores do partido presidencial entre os principais beneficiários evidencia que emendas do relator funcionaram como mecanismo de captura institucional por partidos que controlam posições estratégicas no Congresso, não como instrumento de coordenação de coalizões. Os achados desafiam pressupostos da literatura sobre presidencialismo de coalizão, demonstrando que a discricionariedade executiva encontra limites quando o Legislativo concentra poder de indicação em comissão dominada por partidos que cartelizam o orçamento independentemente de alternâncias governamentais.

This dissertation investigates the political mechanisms that structured the territorial distribution of payments of rapporteur-general budget amendments during the 2020–2021 (Bolsonaro administration) and 2023–2024 (Lula administration) biennia. Between 2020 and 2024, approximately R$ 25 billion were distributed through this mechanism, characterized by authorship opacity, whose model was declared unconstitutional by the Brazilian Supreme Court (STF) in December 2022. To what extent does this territorial distribution reflect a process of budgetary cartelization, in which conditionally supportive parties dominating the Joint Budget Committee (CMO) concentrate distributive benefits in a stable manner, regardless of presidential alternation? To answer this question, the research examines the tension between legislative control over the nomination of beneficiaries (CMO) and executive control over payment authorization, testing three competing hypotheses: legislative control (H1), executive coordination (H2), and centrão stability (H3). The methodology combines analysis of the CMO's partisan composition, political classification of parties and state delegations, processing of microdata from SIGA Brasil, nominal identification of the main beneficiaries, and formal statistical tests. The findings document systematic control of the rapporteur-general position by PSD and MDB; municipalization of beneficiaries (municipal entities rose from 33% of TOP 20 recipients in 2020 to 90% in 2024); concentration of 71.7% of identifiable politicians among the TOP 20 in conditionally supportive parties; and absence of systematic correlation between the partisan alignment of state delegations and per capita resources received. The central empirical paradox is that political alignment does not predict the territorial distribution of resources. The absence of mayors or governors from the presidential party among the main beneficiaries demonstrates that rapporteur amendments functioned as a mechanism of institutional capture by parties controlling strategic positions in Congress, rather than as an instrument of coalition coordination. The findings challenge assumptions in the coalition presidentialism literature by demonstrating that executive discretion encounters limits when the Legislature concentrates nomination power in a committee dominated by parties that cartelize the budget regardless of governmental alternation.