Condicionantes do gasto social : os fatores determinantes do nível de investimento em assistência social nas regiões metropolitanas brasileiras

Abstract

A proposta deste trabalho consiste na identificação e na análise dos condicionantes do nível de investimentos em Assistência Social dos municípios pertencentes às Regiões Metropolitanas (RM) Brasileiras no período de 2005 a 2016. Para complementar a temática inicialmente abordada, qual seja, o gasto social em políticas públicas, foram desenvolvidos outros três objetivos específicos: 1) a realização da análise da trajetória do campo socioassistencial no país, identificando o seu surgimento e sua posterior integração ao rol de políticas sociais; 2) a compreensão da estrutura institucional da política de Assistência Social no contexto brasileiro de Seguridade Social no período pós-1988; e 3) a apresentação do desempenho dos gastos nesta política nos municípios metropolitanos de 2005 a 2016, procurando evidenciar sua evolução ao longo dos anos. Para tanto, a argumentação desenvolvida ao longo dos capítulos é a de que a maioria dos municípios pertencentes às grandes RM do país iniciaram a década com péssimos resultados nos indicadores que compunham o Índice de Vulnerabilidade Social. Diante disto, foi necessário que tais regiões enfrentassem o desafio de equacionar demandas emergentes de grupos sociais vulneráveis com a falta de recursos humanos e financeiros próprios para lidar com tal situação. Ao longo dos anos, os programas de transferência de renda mostraram-se insuficientes para absorver a crescente demanda de atendimento socioassistencial, deixando claro a necessidade de os municípios investirem em programas, serviços e equipamentos próprios de uma política universal de Assistência Social. Além disso, a falta de definição legal de percentual de cofinanciamento da política tornou-se um desafio a mais para os governos municipais lidarem. Neste sentido, para justificar e subsidiar o uso de variáveis explicativas da questão proposta, foram utilizados os conceitos de capacidade relacional e fiscal a fim de evidenciar a importância da construção de arranjos institucionais inclusivos e a disponibilidade de recursos próprios para o financiamento de políticas públicas. Também foi abordada a relação entre ideologia política, partidos políticos e produção de políticas, bem como a Teoria das Estruturas Elementares das Políticas Públicas do autor Geraldo di Giovanni, focando na estrutura material da política de Assistência Social como aspecto relevante na análise dos fatores condicionantes do seu financiamento. Dado que a variável dependente da pesquisa é contínua e tendo como unidade de análise os municípios metropolitanos, foi adotada uma estratégia analítica do tipo estatística na metodologia, com a realização de regressões multivariadas no software SPSS. Para tanto, foram elaborados dois modelos: o primeiro contemplou o gasto em Assistência Social per capita, enquanto que o segundo utilizou o gasto nesta política como percentual da receita do município. O trabalho demonstrou que a capacidade fiscal importa na definição do nível de investimento local, em ambos os modelos. Além disso, a capacidade relacional mostrou-se, também, um fator explicativo, porém restrito ao modelo de gasto per capita. À medida em que há aumento da vulnerabilidade social local, há redução no nível de investimento na política socioassistencial, indicando a preferência dos governos municipais por outras políticas sociais. Mostraram-se variáveis significativas para a definição do dispêndio o pertencimento a certas regiões, assim como algumas características institucionais da política local de Assistência Social.

The purpose of this study was to identify and analyze the conditions of the investments' level in Social Assistance in the municipalities belonging to the Brazilian Metropolitan Regions (RM) in the period from 2005 to 2016. To complement the theme initially addressed, namely social spending on public policies, three other specific objectives were developed: 1) to carry out the analysis of the trajectory of the socio-assistance field in the country, identifying its emergence and its subsequent integration into the list of social politics; 2) the understanding of the institutional structure of the Social Assistance policy in the Brazilian context of Social Security in the post-1988 period; and 3) the presentation of the spending performance on this policy in metropolitan municipalities from 2005 to 2016, seeking to evidence its evolution over the years. For this purpose, the argument developed throughout the chapters is that most of the municipalities belonging to the country's major MRs started the decade with poor results in the indicators that make up the Social Vulnerability Index. Thus, it was necessary for these regions to face the challenge of addressing the emerging demands of vulnerable social groups with the lack of their own human and financial resources to deal with this situation. Over the years, income transfer programs have proved to be insufficient to absorb the growing demand for social assistance, making clear the need for municipalities to invest in programs, services and equipment that are part of a universal Social Assistance policy. In addition, the lack of legal definition of the percentage of co-financing of the policy has become an additional challenge for municipal governments to deal with. In this sense, to justify and subsidize the use of explanatory variables for the proposed question, the concepts of relational and fiscal capacity were used in order to highlight the importance of building inclusive institutional arrangements and the availability of own resources for the financing of public policies. The relationship between political ideology, political parties and policy production was also addressed, as well as the Theory of Elementary Structures of Public Policies by author Geraldo di Giovanni, focusing on the material structure of Social Assistance policy as a relevant aspect in the analysis of the conditioning factors of the its financing. Given that the dependent variable of the research is continuous and having the metropolitan municipalities as unit of analysis, an analytical statistical strategy was adopted in the methodology, with the performance of multivariate regressions in the SPSS software. To this end, two models were developed: the first contemplated the expenditure on Social Assistance per capita, while the second used the expenditure on this policy as a percentage of the municipality's revenue. In both models, the study has demonstrated that fiscal capacity matters in defining the level of local investment. In addition, relational capacity has also proved to be an explanatory factor, but restricted to the per capita spending model. As local social vulnerability increases, there is a reduction in the level of investment in social assistance policy, indicating the preference of municipal governments for other social policies. Significant variables were shown for the definition of expenditure, belonging to certain regions, as well as some institutional characteristics of the local Social Assistance policy.