Elites burocráticas e o déficit de accountability nos tribunais de contas : modelos de conselho nacional e bloqueio de controle externo

Abstract

O trabalho analisa por que não se consolidou, no Brasil, um órgão nacional de controle externo sobre os Tribunais de Contas, apesar de diversas Propostas de Emenda à Constituição apresentadas entre 2007 e 2025. A partir de abordagem qualitativa e documental, examinam‑se os desenhos institucionais, as composições e as justificativas das PECs que propõem conselhos próprios dos Tribunais de Contas ou sua submissão a conselhos já existentes, como o CNJ e o CNMP. O referencial teórico articula accountability, burocracia democrática e elites da burocracia jurídica, destacando a posição estratégica dos Tribunais de Contas na rede de instituições de controle e o paradoxo de sua baixa sujeição a mecanismos de responsabilização. A análise mostra que os modelos de conselho propostos são predominantemente corporativos, com maioria de membros oriundos das próprias carreiras de contas e participação limitada de atores externos, reproduzindo padrões de endogenia, isomorfismo institucional e “simbiose” entre controladores e controlados. Combinando leitura jurídico‑institucional, análise de conteúdo e uso do software Iramuteq, o estudo identifica três modelos de arranjo — corporativo endógeno, técnico‑corporativo endógeno e político‑corporativo exógeno — e conclui que a ausência de um órgão nacional de controle externo efetivo sobre os Tribunais de Contas decorre menos de uma lacuna normativa e mais da ação de elites políticas e burocráticas que, ao redesenharem arranjos de supervisão, preservam espaços de poder e limitam a consolidação de mecanismos efetivos de accountability democrática sobre essas cortes.

This study analyzes why a national external oversight body for the Courts of Accounts in Brazil has not been consolidated, despite several Constitutional Amendment Proposals submitted between 2007 and 2025. Using a qualitative and documentary approach, it examines the institutional designs, compositions, and justifications of proposals that either establish specific councils for the Courts of Accounts or subject them to existing bodies such as the National Council of Justice (CNJ) and the National Council of the Public Prosecution (CNMP). The theoretical framework integrates concepts of accountability, democratic bureaucracy, and bureaucratic elites, highlighting the strategic position of the Courts of Accounts within the network of oversight institutions and the paradox of their limited subjection to accountability mechanisms. The analysis demonstrates that the proposed council models are predominantly corporatist, characterized by a majority of members drawn from the Courts of Accounts themselves and limited participation of external actors, thereby reproducing patterns of endogeneity, institutional isomorphism, and a “symbiosis” between controllers and those being controlled. Combining legal institutional analysis, qualitative content analysis, and the use of Iramuteq software, the study identifies three institutional arrangements—endogenous corporatist, endogenous technical-corporatist, and exogenous political-corporatist—and concludes that the absence of an effective national oversight body stems less from normative gaps than from the actions of political and bureaucratic elites, who, in redesigning supervisory arrangements, preserve power structures and constrain the development of effective mechanisms of democratic accountability over these courts.