A imputação subjetiva na improbidade administrativa : dolo e culpa do agente público na lei nº 8.429/92

Abstract

O trabalho analisa o processo de imputação subjetiva da improbidade administrativa, com enfoque no dolo e na culpa do agente público à luz da Lei nº 8.429/92. A partir do reforço do controle das ações ou omissões dos agentes públicos, segue-se uma maior possibilidade de responsabilização, por múltiplas instâncias de controle e normas – destacando-se, neste particular, a improbidade administrativa, prevista no Art. 37, § 4º da CF/1988, em lei geral (Lei nº 8.429/92) e em legislação setorial. Contudo, não se seguiu ao movimento de maior controle da atividade administrativa o desenvolvimento teórico dos institutos punitivos de que se vale o direito administrativo para a imposição de sanções, tais como o dolo e culpa do agente público. Por isso, valendo-se de um método dedutivo que alia revisão bibliográfica e a análise da jurisprudência, faz-se necessário, de início, depurar alguns conceitos atinentes aos institutos do dolo e da culpa em suas respectivas fontes, no direito civil e penal, com foco em temas que remetem à improbidade administrativa. Após a vinculação da natureza jurídica da improbidade administrativa, prevista no Art. 37, § 4º da CF/1988, ao direito administrativo sancionador, avulta a necessidade de apuração de uma responsabilidade subjetiva em seu âmbito, com incidência do princípio da culpabilidade. Um estudo da Lei nº 8.429/92 como lei geral e das espécies de improbidade administrativa nela previstas leva ao exame da estrutura normativa da imputação subjetiva em tal lei. A delimitação do dolo e da culpa nos Artigos 9º a 11, seguida da firmação da constitucionalidade da improbidade culposa e da averiguação da textura aberta dos tipos previstos – a exigir a delimitação do elemento subjetivo do agente como forma de contenção do poder punitivo  prepara o terreno para o estudo do conteúdo da culpa e do dolo na improbidade. O dolo do agente público encontra difícil delimitação em face dos novos parâmetros de atuação da Administração Pública. Mesmo assim, do exame da jurisprudência do STJ em casos-limite de improbidade administrativa é possível extrair alguns critérios para a caracterização do dolo ímprobo, merecendo destaque a artificialidade da distinção entre dolo genérico e específico, a assimilação do necessário conhecimento da ilicitude pelo agente ao dolo eventual, culminando com uma proposta de concepção processualizada do dolo na improbidade administrativa. A imputação culposa, de outra parte, não prescinde da sua assimilação à culpa grave, com resgate à teoria dos graus de culpa do direito civil. O exame da jurisprudência permite revisar criticamente a doutrina para a qual o administrador inábil não é ímprobo, o que deve ser feito mediante a aproximação da culpa grave ao erro grosseiro, previsto em recente atualização legislativa (Art. 28 da LINDB). Por fim, alguns parâmetros para a inferência do dolo e da culpa (grave) servirão para conferir maior segurança jurídica no processo de imputação subjetiva, merecendo destaque a advertência ao agente público dada pelo Ministério Público ou Tribunais de Contas, a existência de programas de integridade no âmbito da Administração Pública, a devida formalização dos atos administrativos praticados a partir do dever de motivação do agente, a existência de parecer jurídico respaldando o agir do administrador público e a cultura administrativa em que inserido.

The paper analyzes the process of subjective imputation of administrative misconduct, focusing on the intent and guilt of the public agent in light of law nº 8.429/92. From the reinforcement of the control of the actions or omissions of the public agents, there follows a greater possibility of being held responsible by multiple control instances and norms  highlighting, in this particular case, the administrative misconduct provided for in Art. 37, § 4º of CF/1988, in general law (Law nº 8.429/92) and in sectoral legislation. However, the movement of greater control of administrative activity did not follow the theoretical development of punitive institutes that use administrative law to impose sanctions, such as the intent and guilt of the public agent. For this reason, For this reason, using a deductive method that combines bibliographic review and analysis of jurisprudence it is necessary, at first, to purify some concepts related to the deceit and guilt institutes in their respective sources, in civil and criminal law, focusing on issues that refer to administrative misconduct. After binding the legal nature of the administrative misconduct, provided for in Art. 37, § 4º of the CF / 1988, to the sanctioning administrative law, the need to ascertain a subjective responsibility within its scope, with incidence of the guilt principle. A study of law nº 8.429/92 as a general law and the kinds of administrative misconduct it provides lead to an examination of the normative structure of subjective imputation in such law. The delineation of guile and guilt in articles 9 to 11, followed by the constitution of the constitutionality of wrongdoing and the investigation of the open texture of the predicted types  to require the delineation of the subjective element of the agent as a means of containing punitive power  prepares the ground for the study of the content of guilt and deceit in misconduct. The intent of the public agent finds it difficult to define in the face of the new parameters of action of the Public Administration. Even so, from the examination of the jurisprudence of the STJ in limit cases of administrative misconduct, it is possible to extract some criteria for the characterization of the intent, highlighting the artificiality of the distinction between generic and specific intent, the assimilation of the necessary knowledge of illegality by the agent to the eventual intent, culminating in a proposal for a processualized conception of the intent in administrative misconduct. Guilty imputation, on the other hand, does not dispense with its assimilation to serious guilt, with the rescue of the theory of the degrees of guilt of civil law. Examination of jurisprudence makes it possible to critically revise the doctrine for which the unskilled administrator is not unreasonable, which must be done by approximating gross guilt to gross error, provided for in a recent legislative update (Art. 28 of the LINDB). Finally, some parameters for the inference of intent and (serious) guilt will serve to give greater legal certainty in the process of imputation subjective, noteworthy the warning to the public agent given by the prosecutor or the Courts of Auditors, the existence of integrity programs within the scope of Public Administration, the due formalization of administrative acts practiced based on the duty of motivation of the agent, the existence of legal opinion supporting the action of the public administrator and the administrative culture in which it is inserted.