A gestão educacional e a relação entre entes federados na política educacional do PDE/Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação

Abstract

Esta tese analisa a política educacional do Plano de Desenvolvimento da Educação, apresentado pelo Ministério da Educação do Brasil, em abril de 2007, tendo como eixo articulador de descentralização da política, o Plano de Metas Compromisso e sua execução através do Plano de Ações Articuladas nos estados e municípios. Trata-se de um estudo de natureza qualitativa, tendo como focos de estudo a relação do MEC com os entes federados e a gestão educacional. Inicialmente, o Plano reunia ações e programas novos anunciados, outros já em andamento (em torno de 40), e muitos outros se somaram a esses no período de sua implantação. Evidenciou-se a elaboração de um plano sem debate com as entidades científicas e sindicais do campo educacional. A integração dos entes federados ao Plano se efetivou através da assinatura de termo de adesão, traduzido “em compromisso” na adoção das vinte e oito diretrizes (Decreto n° 6.094/2007) na gestão de suas redes e escolas, como garantia de acesso à assistência técnica e financeira do MEC. As diretrizes têm como foco central a aprendizagem do aluno. Essa forma de integração pode ser entendida ao mesmo tempo como ingerência do poder central com permissão de permeabilidade das instâncias inferiores, redução da autonomia dos entes federados, assim como trabalho colaborativo, com maior apoio da União aos municípios e estados. A construção da política educacional no Plano caracterizase pela centralização e descentralização, mantendo-se a histórica relação entre os entes federados, marcada por avanços e recuos, definida também como gestão compartilhada, descentralização convergente. Ficou demonstrado que o equilíbrio na relação intergovernamental só pode ser alcançado através do debate, de acordos pactuados com base em relações horizontais, preservando-se a autonomia do entes federados. A manutenção de sistema avaliatório em larga escala, orientado para busca de resultados e focado na aprendizagem dos alunos, e a instituição de mecanismos de indução para cumprimento de metas do IDEB são elementos da gestão gerencialista. Contudo, a tese da redução da intervenção do Estado (via privatização, transferência direta de responsabilidades) não se confirma nesse processo, também não ocorreu a definição de adoção direta de uma lógica administrativa pautada nos pressupostos mercadológicos. Formas variáveis de gestão foram adotadas na implantação do Plano. Coexistem, portanto, concepções opostas de gestão pública, um misto de gestão burocrática/gerencial e democrática. Assim, o estudo revela a permanência da disputa existente na sociedade brasileira entre a concepção de gestão democrática e a condução da gestão gerencialista/burocrática mantida pelas elites. O estudo referenda pressupostos construídos historicamente pelas entidades representativas dos educadores, como a necessidade de ampliação dos investimentos na educação de 7% para 10 % do PIB e ultrapassar a visão mercadológica presente em alguns programas do PDE/Plano de Metas Compromisso, dando supremacia às visões referenciadas na gestão democrática.

The purpose of this thesis is to analyze the educational policy of the Plan for the Development of Education, presented by the Educational State Department of Brazil, in April 2007, which bases on the decentralization of the policy, the Plan of Goals and Commitments and its execution through the Articulated Actions Plan in states and districts. This is a quality research, which mainly focuses the relationships between the MEC, the Federative Entities, and the educational administration. The collection of data and information, literature review, document analysis, interviews, and the written report were all conducted at the same time. At the beginning, the Plan reunited new programs and actions that were about to be implemented, and also already existing programs (about 40), but many other programs gathered to them during the period of implantation. Evidences of the elaboration of a plan without a debate with the worker unions and the scientific institutions of the educational field were found. The integration of the federal entities to the Plan was accomplished through the signing of an adhesion term, translated as “in commitment”, and adopting the twenty-eight guidelines (Edict number 60.094/2007) in the management of its networks and schools, as a guarantee of access to technical and financial assistance of the MEC. The guidelines have mainly been focused on students learning. This form of integration can be understood, at the same time, as an intervention of the central power, with permission of permeability and reduction of the autonomy of the federal entities; homogenization of the management which ignores the regional diversity; or as a collaborative work, with total Union support of cities and states. The administration of the educational policy in the Plan is characterized by centralization and decentralization, a historical relationship that is sustained between the Federative Entities and that experiences forward and backward movements; characterizes itself as a shared administration, with converging decentralization. It is admitted that the equilibrium of the inter-governmental relationship could only be reached through debate and pact contracts with base on horizontal relationships, sustaining autonomy. The permanence in this Plan of a large scale evaluation system orientated to the quest of achievements and focalized on the student learning, and the institution of induction of mechanisms to fulfill the IDEB goals, turn into a managerial logic. However, neither the thesis of the reduction of the intervention of State (via privatization, direct transfer of responsibilities) nor the direct adoption of a marketbased administrative logic, were verified in this process. Varied forms of administration were adopted during the implementation of the Plan, with the coexistence of opposite conceptions of public administration, a mixture of managerial and democratic administration and the conduction of a managerial administration supported by elites. The research points out the need to enlarge the investment in education from 7% to 10% of the PIB and to overcome the market-based view that is present in some programs of the PDE/Plan of Commitment Goals, giving most importance to a view which is closer to the democratic administration reference that has been historically claimed.