Projetos especiais em Porto Alegre : análise do instrumento urbanístico, sua gestão e repercussões no contexto do planejamento urbano flexível

Abstract

Esta tese tem como objeto de estudo os Projetos Especiais de Impacto Urbano (PE), instrumento urbanístico criado em Porto Alegre em 1999, no âmbito do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental – PDDUA (LC 434/99). Da constatação da existência de inúmeros empreendimentos viabilizados através deste instrumento surgiu o interesse em compreender o impacto destes projetos na cidade. Partindo-se da premissa de que este instrumento urbanístico é resultado das novas práticas de planejamento urbano, empreendidas em escala internacional a partir da década de 1970, e de que tais práticas tem na flexibilização da norma urbanística uma de suas principais características, o objetivo deste estudo é avaliar os impactos positivos e negativos dos projetos especiais na cidade de Porto Alegre e assim compreender como as novas práticas de planejamento, em especial a prática da flexibilização, impactam a cidade. O trabalho desenvolve-se a partir de pesquisa bibliográfica, pesquisa documental, entrevistas, levantamento e análise de dados secundários e análise espacial. Inicialmente é realizada uma revisão bibliográfica acerca do planejamento urbano a fim de compreender sua implementação em Porto Alegre nas últimas décadas e assim conhecer a gênese do instrumento dos projetos especiais. A sequência do trabalho é dedicada a compreender os PE e suas repercussões no espaço urbano de Porto Alegre. No segundo capítulo da tese realiza-se a caracterização e espacialização de um conjunto de 99 PE empreendidos na cidade, entre 2010 e 2019. Os projetos são classificados por tipo de uso e espacializados sobre o modelo espacial de desenvolvimento urbano proposto no PDDUA. No capítulo três, busca-se identificar e analisar o que os empreendedores entregaram para a cidade em troca dos impactos urbanísticos e ambientais gerados e dos benefícios urbanísticos concedidos a seus projetos. Nesta etapa são analisadas 1.292 medidas de mitigação e compensação de impacto provenientes de Termos de Compromisso – documento assinado entre empreendedor e Município regrando as obrigações das partes para viabilizar o projeto – e Termos de Conversão em Área Pública. A pesquisa revelou que estes projetos, executados em grande número, estão descaracterizando parcialmente o modelo espacial, sobretudo na região de orla do Guaíba, acarretando prejuízos ao desenvolvimento urbano, conforme o escopo preconizado pelo Plano Diretor. A investigação também revelou que a gestão dos projetos especiais guarda outras características típicas das novas práticas de planejamento, a exemplo da negociação permanente entre atores públicos e privados, a gestão da cidade por projetos pontuais e o financiamento da infraestrutura urbana por agentes privados.

The “Special Projects with Urban Impact” (PE) is a planning instrument created by the City of Porto Alegre, Brazil, in 1999, as part of its Master Plan for Environmental Urban Development (PDDUA) (LC 434/99). The instrument draws on international planning practices in use since the 1970s, and features flexibility in land use requirements as its main characteristic. The instrument has been applied to many projects in Porto Alegre, and there is now a need to examine their merit. This study evaluates the projects’ positive and negative impacts on the City. It draws on bibliographic and documentary research and interviews, as well as secondary data and spatial analysis. The first chapter provides a bibliographic review of urban planning practices in recent decades, leading to the development of the PE in Porto Alegre, with their unique repercussions for the City. The second chapter characterizes and spatializes the 99 PE projects carried out in Porto Alegre between 2010 and 2019. The projects are characterized by land use, and spatialized according to the PDDUA urban development model. The third chapter identifies and analyzes the developer’s contribution to the City, in exchange for the projects’ urban and environmental impacts, and the benefits to the developers. This analysis reviews 1,292 impact mitigation and compensation measures from within the Terms of Commitment, documents signed between the developers and the City outlining both parties’ obligations, and within the Terms of Conversion in Public Area. The analysis concludes that these numerous projects are distorting the City’s spatial model, especially in the Guaiba waterfront district where development has been inconsistent with the scope recommended by the City’s Master Plan. The research also shows that management of the PE reflects typical characteristics of new planning practices, such as permanent negotiations between the public and private actors, city management through specific projects, and private sector financing of urban infrastructure.

Esta tesis tiene como objeto de estudio los Proyectos Especiales de Impacto Urbano (PE), instrumento urbano creado en Porto Alegre en 1999, en el ámbito del Plan Director de Desarrollo Urbano Ambiental – PDDUA (LC 434/99). A partir de la observación de la existencia de numerosos emprendimientos viabilizados a través de este instrumento, surgió el interés por comprender el impacto de estos proyectos en la ciudad. Partiendo del entendimiento de que este instrumento urbano es el resultado de nuevas prácticas urbanísticas, emprendidas a escala internacional a partir de la década de 1970, y que dichas prácticas tienen como una de sus principales características la flexibilidad de las normas urbanísticas, el objetivo de este estudio es evaluar los impactos positivos y negativos de proyectos especiales en la ciudad de Porto Alegre y así comprender cómo las nuevas prácticas de planificación, especialmente la práctica de la flexibilidad, impactan en la ciudad. El trabajo se desarrolla a partir de la investigación bibliográfica, investigación documental, entrevistas, levantamiento y análisis de datos secundarios y análisis espacial. Inicialmente, se realiza una revisión bibliográfica sobre planificación urbana para comprender la planificación practicada en Porto Alegre en las últimas décadas y así conocer la génesis del instrumento de proyectos especiales. La secuencia del trabajo está dedicada a la comprensión de los PE y sus repercusiones en el espacio urbano de Porto Alegre. En el segundo capítulo de la tesis, se realiza la caracterización y espacialización de un conjunto de 99 PEs realizados en la ciudad, entre 2010 y 2019. Los proyectos son clasificados por tipo de uso y espacializados sobre el modelo espacial de desarrollo urbano propuesto en el PDDUA. En el capítulo tres, buscamos identificar y analizar lo que los emprendedores entregaron a la ciudad a cambio de los impactos urbanos y ambientales generados y los beneficios urbanos otorgados a sus proyectos. En esta etapa se analizan 1.292 medidas de mitigación y compensación de impactos a partir de los Términos de Compromiso – documento firmado entre el empresario y el Municipio que regula las obligaciones de las partes para viabilizar el proyecto – y Términos de Conversión en Área Pública. La investigación reveló que estos proyectos, realizados en gran número, están desvirtuando parcialmente el modelo espacial, especialmente en la región de la costanera del lago Guaíba, causando daños al desarrollo urbano, de acuerdo con el alcance recomendado por el Plan Director. La investigación también reveló que la gestión de proyectos especiales tiene otras características propias de las nuevas prácticas de planificación, como la negociación permanente entre actores públicos y privados, la gestión de la ciudad a través de proyectos específicos y el financiamiento de la infraestructura urbana por parte de agentes privados.