Entre governo e gestão : a accountability e o estágio democrático brasileiro a partir da definição da competência do julgamento das contas do chefe do poder executivo municipal

Abstract

A partir da Constituição Federal em 1988, a noção do dever de prestar contas transmuda-se de uma percepção formal/burocrática para um conceito ainda “líquido” de accountability. Essa fluidez é tributada à (não) percepção dos deveres dos agentes públicos, o que está intimamente ligado à compreensão e à participação na arena política, o que ainda é percebido como em desenvolvimento no Brasil; tanto é assim que até hoje não há consenso sobre uma palavra que pudesse traduzir para o português essa expressão. Malgrado essa imprecisão inviabilizar a tradução da expressão, reconhece-se que o valor fiscalizatório da administração pública, próprio do republicanismo e da democracia, é o móvel deste ainda fluido conceito, razão pela qual se destaca a já clássica divisão proposta por O´Donnell em accountability horizontal e vertical, isso porque, apesar das críticas, ela evidencia o locus de sua realização e os agentes envolvidos. Nesse aspecto, quanto a quem realiza o controle e como o faz, destacam-se as Instituições Superiores de Controle – no caso brasileiro o Tribunal de Contas –, como agência apartidária, distante do processo eleitoral e com cabedal de competências suficientes para protagonizar a accountability horizontal da administração pública, notadamente no aspecto financeiroorçamentário. Justamente por isso, foi recepcionada com naturalidade a interpretação de que é o Tribunal de Contas, como indica o artigo 71, inciso II, da Constituição Federal, o órgão competente referido no art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar n. 64, de 18 de maio de 1990 – quando alterado pela Lei Complementar n. 135, de 4 de junho de 2010. Tornando-se, assim, inelegíveis os (ex) prefeitos municipais que tivessem suas contas de gestão julgadas por essa agência de controle. Tanto é assim que no ano de 2014, segundo Lima (2016), 84% das inelegibilidades decorrem desse entendimento. Mas, em que pese isso, o STF, em 2016, fixou tese em sentido contrário quando do julgamento do Recurso Extraordinário n. 848.826, com repercussão geral reconhecida, segundo o qual: a competência para julgamento das contas de gestão e governo do prefeito deve ser exercida pelo Poder Legislativo local, o que fez ao argumento do desenvolvimento do regime democrático. Deste modo definiu-se o problema deste trabalho: como se deu a possibilidade discursiva de fixação da competência para o julgamento do prefeito ordenador de despesas ao Poder Legislativo, em sentido oposto à maioria dos estudos que gravitam sobre o tema, e como isso concorreu para a formação de um sentido para a accountability no atual estágio democrático brasileiro? Para o qual desenvolveuse a seguinte hipótese: o STF concorreu para a manutenção de nossa democracia no estágio identificado pelo politólogo argentino Guillermo O´Donnell como delegativa, o que impediria a construção de um sentido para a accountability no Brasil. O objetivo geral deste trabalho é, a partir da percepção de um descompasso discursivo entre os fundamentos que integram os votos do RE 848.826 e os argumentos apresentados na fase de debates da sessão de julgamento desse recurso, entender como se deu a possibilidade de construir o sentido atribuído ao papel dos Tribunais de Contas brasileiros no que pertine à fiscalização dos atos de gestão e de governo praticados pelo Prefeito ordenador de despesas e, a partir dessa noção, perceber se seria possível atribuir um sentido para a accountability no Brasil. Desse modo foi utilizada uma pesquisa qualitativa lastreada na Análise de Discurso de matriz francesa. O resultado da pesquisa, para além de apontar outras possibilidades de análise, indica que a formação discursiva prevalecente no RE 848.826 é autoritária e decorre de uma formação ideológica que percebe a nossa democracia como delegativa, isto a partir da caracterização do Tribunal de Contas como “simples órgão auxiliar” do Poder Legislativo, razão pela qual, como fora percebido por Campos (1990) nos albores da nossa atual ordem constitucional, mantém-se a impossibilidade de se fixar um sentido para accountability.

From the Federal Constitution in 1988, the notion of liability transmuted from a formal / bureaucratic perception to a still "liquid" concept of accountability. This fluidity is taxed to the “non-perception” of the duties of public agents, which is closely linked to understanding and participation in the political arena, which is still perceived as developing in Brazil; so much so that, to date, there is no consensus on an appropriate word to translate that expression into Portuguese. Although this inaccuracy makes the translation of the expression unfeasible, it is recognized that the fiscalizing value of public administration, typical of republicanism and democracy, is the motive of this still fluid concept, which is the reason why the classic division proposed by O'Donnell in horizontal and vertical accountability, despite the criticism, it highlights the locus of its achievement and the agents involved. Notwithstanding, in regards to who controls and how they do it, the Higher Control Institutions stand out - in the Brazilian case, the Court of Auditors - as a non-partisan agency, distant from the electoral process and with sufficient competence to play the main accountability role in the horizontal aspect of public administration - especially in the financial-budgetary aspect. Precisely for this reason, the interpretation of the Court of Auditors, as indicated in article 71, item II, of the Federal Constitution, has been naturally accepted; the apropriate body referred to in art. 1, item I, letter g, of Complementary Law n. 64, of May 18, 1990 - when amended by Complementary Law n. 135, dated June 4, 2010 - thus rendering the (former) municipal mayors who had their management accounts judged by this control agency ineligible. Consequently, in 2014, according to Lima (2016), 84% of ineligibility came from this understanding. In spite of this, the STF, in 2016, established a thesis to the contrary in the judgment of Extraordinary Appeal no. 848,826, with general acknowledged repercussion, according to which: the competence to judge the management and government accounts of the mayor must be exercised by the local Legislative Branch, which made to the argument of the development of the democratic regime. In this way the line of questioning of this work was defined: how the discursive possibility of establishing the jurisdiction for the judgment of the mayor of expenses to the Legislative Power was given, opposite to the majority of the studies that gravitate on the subject, and how this contributed to the creation of a meaning for accountability in the current Brazilian democratic stage? For which the following hypothesis was developed: the STF competed for the maintenance of our democracy in the stage identified by Argentine political scientist Guilherme O'Donnell as delegative, which would prevent the construction of a meaning for accountability in Brazil. The general objective of this research is, from the perception of a discursive mismatch between the foundations which integrate the votes of RE 848.826 and the arguments presented in the phase of debates of the trial session of this resource, to understand how the possibility of constructing the meaning attributed to the role of the Brazilian Audit Office came to be, in what concerns the supervision of the acts of management and government practiced by the Mayor and, from this point forward, to analyse if it would be possible to attribute a meaning to accountability in Brazil. Therefore, a qualitative research based on the Discourse Analysis of French origin was used. The result of the research, besides pointing out other possibilities of analysis, shows that the remaining discursive form in RE 848.826 is authoritarian and derives from an ideological formation which perceives our democracy as delegative. Thus, from the characterization of the Court of Auditors as "Simple auxiliary organ" of the Legislative Branch, which is why, as Campos (1990) perceived at the dawn of our current constitutional order, it remains impossible to establish a meaning for accountability.

Depuis la Constitution fédérale de 1988, la notion de responsabilité passe d'une perception formelle / bureaucratique à une notion encore "nette" de responsabilité. Cette fluidité est attribuée à la (non) perception des devoirs des agents publics, qui est étroitement liée à la compréhension et à la participation à la vie politique, ce qui est encore perçu comme en développement au Brésil; à tel point que jusqu'à aujourd'hui, il n'y a pas de consensus sur un mot qui pourrait traduire cette expression en portugais. Bien que cette imprécision empêche la traduction de l'expression, il est reconnu que la valeur fiscale de l'administration publique, propre au républicanisme et à la démocratie,est le motif de ce concept encore fluide, telle est la raison de la division classique proposée par O'Donnell en matière de responsabilité horizontale et verticale, car malgré les critiques, elle indique le lieu de sa réalisation et les agents impliqués. À cet égard, en ce qui concerne qui contrôle et comment il le fait,demarquer les institutions de contrôle supérieures - dans l’affaire brésilienne, la Cour des comptes - se distinguent en tant qu’organisme non partisan, éloignés du processus électoral et dotés de compétences suffisantes pour assumer la responsabilité horizontale de l'administration publique, en particulier en ce qui concerne l'aspect financier et budgétaire. C'est précisément pour cette raison que l'interprétation de la Cour des comptes, telle qu'indiquée à l'article 71, point II, de la Constitution fédérale, a été naturellement acceptée, l'organisme compétent visé à l'art. 1, point I, lettre g, de la loi complémentaire n. 64 du 18 mai 1990 - lorsqu'elle est modifiée par la loi complémentaire n. 135 du 4 juin 2010 - rendant ainsi inéligibles les (anciens) maires municipaux dont les comptes de gestion avaient été jugés par cette agence de contrôle. À tel point qu'en 2014, selon Lima (2016), 84% des inéligibilités découlent de cette compréhension. Malgré cela, le STF , en 2016,a établi une thèse contraire au moment du jugement de l’Appel Extraordinaire no. 848 826, aux répercussions généralement reconnues, selon lequel: la compétence pour juger les comptes de gestion et du gouverne du maire doit être exercée par le pouvoir législatif local, qui a fait l’argument du développement du régime démocratique. De cette manière, le problème de ce travail était défini: comment était donnée la possibilité discursive d’établir la compétence pour le jugement du maire des dépenses au pouvoir législatif, dans le sens opposé à la majorité des études qui gravitent autour du sujet et comment cela a-t-il contribué à la formation d'un sens pour la responsabilité dans la phase actuelle de la démocratie brésilienne? Pour laquelle l'hypothèse suivante a été élaborée: le STF s'est battu pour le maintien de notre démocratie au stade identifié par le politologue argentin Guilherme O'Donnell comme un mandat de délégation, ce qui empêcherait la construction d'un sens de la responsabilité au Brésil. L’objectif général de ce travail est, à partir de la perception d’un décalage discursif entre les fondements qui intègrent les votes de RE 848.826 et les arguments présentés au stade des débats de la session de jugement de cette ressource, comprendre comment il était possible de construire le sens attribué au rôle des Cours des Comptes brésiliennes en ce qui concerne le contrôle des actes de gestion et du gouverne exercés par le maire des dépenses et de comprendre, dès lors, s'il était possible d'attribuer un sens la responsabilité au Brésil. Ainsi, une recherche qualitative basée sur la matrice d'analyse du discours en français a été utilisée. Le résultat de la recherche, outre la mise en évidence d’autres possibilités d’analyse, indique que la formation discursive qui prévaut dans la RE 848.826 est autoritaire et dérive d’une formation idéologique qui perçoit notre démocratie comme délégative, ceci de la caractérisation de la Cour des comptes en tant que "simple organe auxiliaire" du pouvoir législatif, raison pour laquelle tel que perçu par Campos (1990) à l'aube de notre ordre constitutionnel actuel, il reste impossible de donner un sens à la responsabilité.