Abertura institucional e democratização da integração sul-americana : possibilidades e limites da participação social no MERCOSUL (1991-2018)

Abstract

A tese aqui empreendida oferece um esforço analítico acerca dos espaços de participação disponíveis na estrutura institucional do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), entre os anos 1991 e 2018. Por meio de pesquisa bibliográfica e documental, o estudo se dedicou ao exame de três órgãos responsáveis pelo fomento à participação como instrumento de democratização, superação de um déficit democrático histórico e melhora da accountability no âmbito do processo de integração em questão, a saber: Foro Consultivo Econômico e Social, Parlamento do MERCOSUL e Cúpula Social do MERCOSUL. Tivemos por objetivo oferecer um estudo aprofundado acerca das possibilidades e limites da participação nessas instâncias regionais, sobretudo no contexto de mudança de paradigma da integração, observado a partir do início da década de 2000. Para tal, lançamos mão de um modelo de análise que, através da observação dos Desenhos Institucionais das Instituições Participativas, oferece um arcabouço investigativo que nos permite estabelecer um diagnóstico acerca da efetividade, ao passo que lança luzes também sobre as possibilidades e limites da participação de diferentes atores no âmbito dessas instituições. Nesse sentido, a análise se concentrou na observação de quatro dimensões principais: (1) institucionalização, (2) potencial inclusivo e democratizante, (3) dinâmica do processo decisório e (4) representação no interior das IPs. Além dessas dimensões, incluímos no estudo uma quinta, a saber, (5) contexto de instituição do órgão, como indicado por diversos estudiosos dos Desenhos Institucionais das Instituições Participativas. No tocante à abordagem teórica, o estudo se insere nos campos de estudos acerca da: efetividade das instituições participativas; democracia participativa e; democracia cosmopolita, este último, no âmbito do qual se problematiza a emergência de atores e a instituição de espaços participativos em múltiplos níveis da gestão democrática – do local ao global – e que, por sua vez, surgem como consequência da Globalização capitalista, em seus amplos aspectos. O texto está estruturado em introdução, quatro capítulos e conclusões. A título de conclusões, sugerimos que a estrutura do Bloco carece ainda de importantes adequações com vistas a atribuir uma maior relevância a seus espaços participativos regionais e, potencialmente, promovê-los como contribuintes em um plano mais arrojado de governança democrática global. As plataformas participativas estudadas, apesar de apresentarem algum grau de burocratização, são pouco previsíveis do ponto de vista procedimental. Não obstante, a sobreposição de funções e uma comunicação pouco eficiente entre os órgãos inviabilizam uma ação coordenada dos atores e se estabelecem como elementos de fragilidade. Ademais, percebemos que o apoio conferido em discurso pelos líderes executivos não se converteu em incentivos substanciais à absorção das demandas desses espaços pelo processo decisório no âmbito do Bloco. Desta feita, concluímos, persiste ainda o hiato entre o insulamento e a democratização do MERCOSUL, ao que chamamos de “persistente trade-off da integração sul-americana”.

This thesis offers an analytical effort about the spaces of participation available in the institutional structure of the Southern Common Market (MERCOSUR), between 1991 and 2018. Through bibliographic and documentary research, the study was devoted to examining three bodies responsible for promoting participation as a tool for democratization, overcoming a historical democratic deficit and improving accountability in the integration process in question, namely: Economic and Social Consultative Forum, MERCOSUR Parliament and MERCOSUR Social Summit. The purpose of the investigation was to offer an in-depth study of the possibilities and limits of participation in these regional institutions, especially in the context of integration paradigm shift, observed from the beginning of the decade of 2000. To this end, we use a research model that, through the observation of the Institutional Design of Participatory Institutions, offers an investigative framework that allows us to establish a diagnosis about effectiveness, while also throws lights on the possibilities and limits for the participation of different actors within the framework of these institutions. In this sense, the analysis focused on the observation of four main dimensions: (1) institutionalization, (2) inclusive and democratizing potential, (3) decision-making dynamics and (4) representation within these participatory institutions. In addition to these dimensions, we included in the study a fifth, that is, (5) institution setting context, as indicated by several scholars of Institutional Design of Participatory Institutions. Regarding the theoretical approach, it fits into the fields of studies about: the effectiveness of participatory institutions; participatory democracy and; cosmopolitan democracy, this last one within which problematizes the emergence of actors and the creation of participatory spaces at multiple levels of democratic management – from local to global – which, in turn, arise as a consequence of capitalist Globalization, in its broad aspects. The text is structured in introduction, four chapters and conclusions. By way of conclusion, we suggest that the Bloc's structure still lacks important adaptations with a view to giving greater importance to its regional participatory spaces and, potentially, to promoting them as contributors to a more daring plan of global democratic governance. The participatory platforms studied, although presenting some degree of bureaucratization, are unpredictable from a procedural point of view. Nevertheless, the overlapping of functions and inefficient communication between the organs make the coordinated action of the actors unfeasible and establish themselves as elements of fragility. Moreover, we realize that the support given by the executive leaders in speech did not convert into substantial incentives to absorb the demands of these spaces through the decision-making process within the Bloc. This time, we conclude, there is still a gap between MERCOSUR's insulation and democratization, which we call the “persistent trade-off of South American integration”.

La tesis aquí emprendida ofrece un esfuerzo analítico acerca de los espacios de participación disponibles en la estructura institucional del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), entre los años 1991 y 2018. Por medio de investigación bibliográfica y documental, el estudio se dedicó al examen de tres órganos responsables por el fomento a la participación como instrumento de democratización, superación de un déficit democrático histórico y mejora de la accountability en el marco del proceso de integración en cuestión, a saber: Foro Consultivo Económico y Social, Parlamento del MERCOSUR y Cumbre Social del MERCOSUR. Tuvimos por objetivo ofrecer un estudio en profundidad acerca de las posibilidades y límites de la participación en estas instancias regionales, sobre todo en el contexto del cambio de paradigma de la integración, observado a principios de la década de 2000. Para ello, lanzamos mano de un modelo de análisis que, mediante la observación de los Diseños Institucionales de las Instituciones Participativas, ofrece un marco de investigación que nos permite establecer un diagnóstico acerca de la eficacia, mientras que arroja luz también sobre las posibilidades y los límites de la participación de diferentes actores en el marco de esas instituciones. En este sentido, el análisis se centró en la observación de cuatro dimensiones principales: (1) institucionalización, (2) potencial inclusivo y democratizador, (3) dinámica del proceso decisorio y (4) representación en el interior de las instituciones participativas. Además de esas dimensiones, incluimos en el estudio una quinta, a saber, (5) contexto de institución del órgano, según lo indicado por diversos estudiosos de los Diseños Institucionales de las Instituciones Participativas. Con respecto al abordaje teórico, el estudio se inserta en los campos de estudios acerca de la: efectividad de las instituciones participativas; democracia participativa y democracia cosmopolita, este último, en el marco del cual se problematiza la emergencia de actores y la institución de espacios participativos en múltiples niveles de la gestión democrática – desde el local hasta al global – y que, a su vez, emergen como consecuencia de la Globalización capitalista, en sus amplios aspectos. El texto está estructurado en introducción, cuatro capítulos y conclusiones. A título de conclusiones, sugerimos que la estructura del Bloque carece aún de importantes adecuaciones con vistas a atribuir una mayor relevancia a los espacios participativos regionales y, potencialmente, promoverlos como contribuyentes en un plano más audaz de gobernanza democrática global. Las plataformas participativas estudiadas, aunque presentan cierto grado de burocratización, son impredecibles desde el punto de vista procesal. Sin embargo, la superposición de funciones y la comunicación ineficiente entre los órganos hacen dificil una acción coordinada de los actores y se establecen como elementos de fragilidad. Además, nos dimos cuenta de que el apoyo brindado por los líderes ejecutivos en el nivel del discurso no se convirtió en incentivos sustanciales para absorber las demandas de estos espacios en el proceso de toma de decisiones dentro del Bloque. De esta manera, concluimos, hay todavía una brecha entre el aislamiento y la democratización del MERCOSUR, a que llamamos de "persistente trade-off de la integración sudamericana".