Oposições Parlamentares no Brasil : uma análise dos incentivos institucionais e de suas práticas (1995-2014)

Abstract

A efetividade das oposições partidárias é um dos requisitos para o funcionamento adequado do regime democrático. A própria definição mais usual de democracia tem como um dos seus eixos centrais, ao lado da participação inclusiva, a contestação pública, pois é ela que garante o controle do governo e a rotatividade no poder. Não obstante, o estudo do comportamento das oposições parlamentares permanece relativamente negligenciado na literatura de política comparada e até nos estudos de caso. De fato, no contexto da emergência das novas democracias, as oposições partidárias parlamentares acabaram sendo percebidas, mesmo que tacitamente, como possíveis obstáculos àquela que foi e ainda é considerada a grande meta a ser conquista, a governabilidade. Assim, esse hiato se formou e persistiu porque os analistas acabaram privilegiando uma agenda de pesquisas focada na “engenharia constitucional” mais adequada à prevenção da manifestação de múltiplos atores com poder veto às políticas do Executivo. Por outro lado, poucos estudos foram realizados sobre os recursos institucionais à disposição das oposições parlamentares e sobre o uso que elas fazem desses recursos. O objetivo desta tese é analisar estes dois aspectos fundamentais do comportamento das oposições parlamentares no Brasil: (a) os recursos institucionais de que dispõem para fazer frente ao governo e (b) como elas utilizam tais recursos. Para a consecução desse objetivo, utilizo dados documentais e estatísticas descritivas sobre a ação das oposições. Em primeiro lugar, analiso a evolução dos dispositivos constitucionais e regimentais de 1832, 1854, 1928, 1934, 2936, 1947, 1952, 1955, 1972 e 2016, da Câmara e do Senado. Analiso, ainda, a proposição, a tramitação de projetos e as votações nominais, as prerrogativas das mecanismos de fiscalização e controle, tais como as CPIs, as audiências públicas, as convocações de ministros, os requerimentos de informação, o Conselho de Ética e Decoro Parlamentar, a Ouvidoria e a Corregedoria Parlamentar. Depois disso, analiso a utilização desses recursos pelas oposições por meio de dados referentes ao seu comportamento na Câmara dos Deputados no período de 1995 a 2014. A abordagem adotada é a do neoinstitucionalismo da vertente da teoria da escolha racional. Por esse prisma, o foco da análise é delimitado aos objetivos das oposições partidárias enquanto um ator político coletivo orientado por cálculos estratégicos e, simultaneamente, às restrições e incentivos institucionais que estruturam seus ambientes de atuação, ou seja, o eleitoral, o governamental e o judiciário. Os resultados da análise mostram que os blocos partidários de oposição usaram distintas estratégias, impactados pela sua trajetória e pelo cenário político. Os governos FHC propiciaram nas votações majoritárias possibilidades de movimentação de práticas propositivas e constrangedoras, que duplamente expõem as posições alternativas da oposição e as decisões polêmicas da situação. A oposição, liderada pelo Partido dos Trabalhadores, também recorre ao Supremo Tribunal Federal, esticando o jogo político, obtendo com o uso de ADIs vitórias parciais, simbólicas e publicizadoras de suas opiniões e das decisões controversas do governo e dos parlamentares da situação. Além disso, por não ter sido capaz de efetivar as tentativas de fiscalização, através de CPIs, mostra a dificuldade e os empecilhos do exercício da função de controle do governo. A partir de 2003, o bloco opositor, anteriormente governo, liderado pelo PSDD e PFL/DEM, investe na estratégia obstrutiva pura, reduzindo o uso dos recursos propositivos dentro de votações nominais. Além disso, foi mais efetivo na abertura de investigação, através de CPIs no Senado devido a sua bancada ampliada nesta Casa. Entretanto, essas polêmicas também os atingem e podem ter criado uma imagem de oposição disruptiva, não leal e não propositiva. No governo Dilma, na primeira gestão, encontra-se o aprofundamento da obstrução, com a obtenção das maiores vitórias dessa estratégia no período. Também, mobiliza importantes CPIs que abalaram o governo e conjugadas com a obstrução, promoveram frequentes paralisias decisórias.

The effectiveness of partisan opposition is one of the requirements for the proper functioning of the democratic regime. The most common definition of democracy has one of its central axes, alongside inclusive participation, public contestation, since it guarantees governance of the government and rotation in power. Nevertheless, the study of the behavior of parliamentary oppositions remains relatively neglected in the literature of comparative politics and even in case studies. In fact, in the context of the emergence of new democracies, parliamentary partisan oppositions were eventually perceived, even tacitly, as possible obstacles to what was and still is considered the great goal to be achieved - governability. Thus, this hiatus was formed and persisted because the analysts ended up favoring a research agenda focused on "constitutional engineering" more adequate to prevent the manifestation of multiple actors with veto power to the policies of the Executive. On the other hand, few studies have been done on the institutional resources available to parliamentary opposition and on their use of these resources. The purpose of this thesis is to analyze precisely these two fundamental aspects of the behavior of parliamentary oppositions in Brazil: (a) the institutional resources they have to face the government and (b) how they use such resources. In order to achieve this objective, I use documentary data and descriptive statistics on opposition actions. First, I analyze the evolution of the constitutional and regimental provisions of the House and the Senate of 1832, 1854, 1928, 1934, 2936, 1947, 1952, 1955, 1972 and 2016. I also analyze the proposal and process of projects, the prerogatives of the control and control mechanisms, such as the CPIs, the public hearings, the convocations of ministers, the information requirements, the Ethics and Parliamentary Decree Council, the Ombudsman the Parliamentary Corregedoria. After that, I analyze the use of these resources by the opposition through data on their behavior in the Chamber of Deputies from 1988 to 2010. The approach adopted is that of the neoinstitutionalism of the rational choice theory. From this perspective, the focus of the analysis is delimited to the objectives of the party oppositions as a collective political actor oriented by strategic calculations, and simultaneously to the institutional constraints and incentives that structure their working environments, that is, the electoral, the governmental and the the judiciary. The results of the analysis show that opposition party blocs have used different strategies, impacted by their trajectory and the political scenario. The FHC governments favored in the majority voting possibilities of moving propositional and constraining practices, which doubly expose the alternative positions of the opposition and the controversial decisions of the situation. The opposition, led by the Workers' Party, also appeals to the Federal Supreme Court, stretching the political game, obtaining with Adis partial victories, symbolic and publicizing their opinions and the controversial decisions of the government and parliamentarians of the situation. Moreover, because it has not been able to carry out the inspection attempts, through CPIs, it shows the difficulty and obstacles to the exercise of the government control function. Since 2003, the opposition bloc, formerly government, led by the PSDD and DEM, invests in the pure obstructive strategy, reducing the use of propositional resources within nominal votes. In addition, it was more effective in opening investigations, through Senate CPIs due to its expanded counterpart in this House. However, these polemics also hit them and may have created a disruptive, non-loyal and non-propositional image of opposition. In the Dilma government, in the first management, one finds the deepening of the obstruction, with obtaining the greater victories of this strategy in the period. Also, it mobilizes important CPIs that shook the government and combined with the obstruction, promoted frequent decision paralysis.