Cláusula de barreira eleitoral na Pec n. 282/2016 análise comparada e de constitucionalidade

Abstract

Um mecanismo internacionalmente consagrado para redução da fragmentação partidária em parlamentos são as cláusulas de barreira eleitorais, conforme o modelo originado na Alemanha, o qual, em linhas gerais, condiciona a atribuição de mandatos a partidos ao alcance de determinado desempenho eleitoral. Em 1995, no Brasil, surgiu um modelo de cláusula de barreira que condiciona a certo desempenho eleitoral o funcionamento parlamentar dos partidos, vinculando a este sua participação no rateio do Fundo Partidário e seu acesso gratuito ao rádio e à televisão. Os dispositivos legais que inseriram tal cláusula no sistema jurídico brasileiro foram declarados inconstitucionais pelo STF, em 2006. Contudo, tal modelo foi resgatado pela Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 282/2016 (originariamente PEC do Senado n. 36/2016). A comparação desta cláusula com a cláusula alemã (Sperrklausel) e a compreensão de como surgiu o “modelo brasileiro” constituem objetivos específicos da presente monografia. Eles fornecem subsídios ao objetivo geral de analisar a constitucionalidade da cláusula de barreira proposta pela referida PEC para o fim de dar uma resposta à questão da sua constitucionalidade ou inconstitucionalidade. Utilizando-se do método hipotético-dedutivo, com pesquisa bibliográfica, jurisprudencial e legislativa, chegou-se aos seguintes resultados: (i) as cláusulas comparadas divergem quanto a dois aspectos: restrições previstas e âmbito de aplicação; (ii) na Alemanha, a regulamentação do financiamento estatal dos partidos e a do acesso gratuito (ou a preço de custo) ao rádio e à televisão para propaganda política encontram fundamento na igualdade de chances dos partidos políticos, não sendo vinculadas à cláusula de barreira; (iii) o modelo brasileiro de cláusula de barreira surgiu em razão de “desentendimentos”, principalmente devido à falta de definição para o termo “funcionamento parlamentar”, e não para a adequação do instituto à realidade constitucional brasileira; e (iv) a cláusula de barreira proposta por meio da PEC n. 282/2016 viola no mínimo dois limites materiais do poder de emenda (artigo 60, § 4º, incisos I e II, CRFB/1988). Com base nos resultados obtidos, chegou-se à conclusão de que o referido instituto, nos termos propostos pela PEC n. 282/2016, revela-se incompatível com a Constituição Federal brasileira.

An internationally recognized mechanism for reducing the fragmentation in parliaments are the restrictive clauses, as the model originated in Germany, which, in general, conditions the allocation of seats to political parties to the reach of a given election performance. In 1995, in Brazil, a model of restrictive clause emerged, which conditions to a given electoral performance the “parliamentary functioning” of political parties, linking to this their participation in the apportionment of the “state funding of political parties” and their free access to the radio and the television. The legal clauses that inserted such clause in the Brazilian legal system were declared unconstitutional by the Brazilian “Supreme Court” (STF) in 2006. However this model was retaken by the Proposal of Amendment to the Constitution (PEC) number 282/2016 (formerly PEC of the Senate number 36/2016). The comparison of this clause with the German clause (Sperrklausel) and the understanding of how the “Brazilian model” emerged are specific objectives of this monograph. They provide additional information to the general objective of analyzing the constitutionality of the proposed restrictive clause in order to give an answer to the question of its constitutionality or unconstitutionality. Using the hypothetical-deductive method, with research in the bibliography, the legislation and the case law, the following results have been reached: (i) the compared clauses differ due to two aspects: provided restrictions and application field; (ii) in Germany, the regulation of the state funding of political parties and of the free (or at cost price) access to radio and television for propaganda are based on the equality of opportunity of political parties, not being attached to the restrictive clause; (iii) the Brazilian model of restrictive clause emerged due to “misunderstandings”, mainly owing to the lack of a definition for the term “parliamentary functioning”, and not to the adaptation of the institute for the Brazilian constitutional reality; and (iv) the restrictive clause proposed by the PEC number 282/2016 violates at least two material limits of the “amendment power” (article 60, clause 4, I and II, of the Brazilian Federal Constitution from 1988 – CRFB/1988). Based on the results, it was concluded that the referred institute, in the terms proposed by the PEC number 282/2016, is incompatible with the Brazilian Federal Constitution.