Estruturas domésticas e a formação da posição brasiliera nas reuniões das partes do Protocolo de Cartagena

Abstract

Essa dissertação tem como objetivo principal examinar a atuação dos órgãos governamentais e grupos de interesse na formação da posição oficial brasileira nas Reuniões das Partes do Protocolo de Cartagena. Sendo assim, o que se segue é uma tentativa de analisar em que medida o ambiente doméstico influenciou os negociadores brasileiros a adotarem posicionamentos diferenciados nas Reuniões das Partes do Protocolo de Cartagena. Argumenta-se que o desempenho brasileiro nas Reuniões das Partes do Protocolo de Cartagena pode ser explicado considerando a influência das Estruturas Domésticas, que filtraram as preferências de entidades representativas de vários segmentos da sociedade sobre a questão da biossegurança dos transgênicos. Ocorre que vínculos entre a burocracia governamental e entidades da sociedade civil constituíram-se de forma desigual em diferentes momentos, contribuindo para que o Brasil apresentasse posições diferenciadas nessas Reuniões. Estudos recentes na literatura teórica das Relações Internacionais têm enfatizado a importância de se considerar o processo de formação da posição do país em relação ao grau de credibilidade e poder de barganha dos representantes no âmbito negociador. Assim, utiliza-se a abordagem teórico-conceitual conhecida por Jogos dos Dois Níveis (Two-Level Games), que trata sobre a interação entre os níveis de análise doméstico e externo. Assim sendo, verificou-se que as estruturas domésticas – com primazia do Executivo – contribuíram para que as preferências do grupo negociador estabelecido entre o MRE/Itamaraty, MCT, MAPA, influenciassem a formulação da posição brasileira na COP/MOP 1 e 2. O que se constata disso é que a configuração homogênea da arena política doméstica nesse momento, consubstanciada pelo insulamento da burocracia governamental, influenciou no perfil das posições assumidas pelo Brasil nessas duas reuniões do Protocolo. Já na COP/MOP 3, a despeito do fato que a estrutura doméstica fosse mais heterogênea e dividida, o grupo negociador nessa ocasião apresentou um menor poder de barganha na mesa de negociações (nível I), na medida em que o Brasil fez concessões quanto às regras de identificação de carregamentos de transgênicos – a coexistência do “pode conter” e do “contém” vigorará até 2012 –, contribuindo com propostas no sentido de criar um consenso sobre a criação de uma identificação clara para o movimento transfronteiriço de transgênicos. Na ocasião, o win-set da arena política doméstica apresentou-se maior nesta reunião em relação às duas anteriores, sinalizando uma maior possibilidade de se alcançar o acordo internacional. Todavia, ressalta-se que essa condição fez com que diminuísse a capacidade de barganha do governo vis-à-vis outros negociadores, tal como prevê o argumento dos Jogos de Dois Níveis.

Esta disertación tiene como objetivo principal examinar la actuación de los órganos gubernamentales y grupos de interés en la creación de la posición oficial brasileña en las Reuniones de las Partes del Protocolo de Cartagena. De esta forma, la presente investigación analiza en qué medida el ambiente doméstico influyó a los negociadores brasileños a adoptar posiciones diferentes en dichas Reuniones. Se argumenta que el desempeño brasileño puede ser explicado considerando la influencia de las Estructuras Domésticas que filtraron las preferencias de entidades representativas de varios segmentos de la sociedad sobre la cuestión de la bioseguridad de los transgénicos. Los vínculos entre la burocracia gubernamental y entidades de la sociedad civil se constituyeron de forma desigual en diferentes momentos, lo cual contribuyó para que Brasil presente estas posiciones diferenciadas en esas Reuniones. Estudios recientes en la literatura teórica de las Relaciones Internacionales han enfatizado la importancia de considerar el proceso de formación de la posición de un país teniendo en cuenta el grado de credibilidad y poder de negociación de sus representantes. Así, se utiliza la aproximación teórica-conceptual conocida como Juego de los Dos Niveles (Two-Level Games), que trata son la interacción entre los niveles de análisis doméstico y externo. De esta manera, se verificó que las estructuras domésticas – principalmente del Ejecutivo – contribuyeron para que las preferencias del grupo negociador establecido entre el MRE/Itamaraty, MCT, MAPA, influyeran la formulación de la posición brasileña en la COP/MOP 1 y 2. Lo que se constata de esto es que la configuración homogénea de la arena política doméstica en ese momento, consubstanciada por el aislamiento de la burocracia gubernamental, influyó en el perfil de las posiciones asumidas por el Brasil en esas dos reuniones del Protocolo. En la COP/MOP 3, a pesar del hecho que la estructura doméstica fuera más heterogénea y dividida, el grupo negociador en esa ocasión presentó un menor poder de negociación en la mesa (nivel I), en medida de que Brasil hizo concesiones en cuanto a las reglas de identificación de cargamentos de transgénicos – la coexistencia del “poder contener” y del “contenido” se fortalecerá hasta el 2012 –, contribuyendo con propuestas en el sentido de crear un consenso sobre la creación de una identificación clara para el movimiento transfronterizo de transgénicos. En esa ocasión, o win-set de la arena política doméstica se presentó más grande en relación con las dos anteriores, señalando una mayor posibilidad de alcanzarse un acuerdo internacional. Aunque, se resalta que esa condición hizo con que disminuyera la capacidad de negociación del gobierno vis a vis con otros negociadores, tal como lo prevé el argumento de los Juegos de Dos Niveles.

This thesis main goal is to examine the performance of government agencies and interest groups in the formation of official position in the Brazilian Meeting of the Parties to the Cartagena Protocol. So, what follows is an attempt to examine the extent to which the domestic environment influenced the brazilian negotiators to adopt different positions in the Meetings of the Parties to the Cartagena Protocol. It is argued that the performance in the Brazilian Meetings of the Parties to the Cartagena Protocol can be explained considering the influence of domestic structures, which filters the preferences of organizations representing various segments of society on the issue of biosafety of transgenic. It so happens that ties between the government bureaucracy and civil society organizations formed are unevenly at different times, contributing to that Brazil provide differentiated positions in these meetings. Recent studies in theoretical literature of international relations have emphasized the importance of considering the process of forming the country's position regarding the level of credibility and bargaining power of the representatives under negotiator. Thus, using the theoretical and conceptual approach known as the Two-Level Games, which discusses the interaction between the levels of domestic and external review. Therefore, it was found that the domestic structures - with primacy of the executive - that contributed to the preferences of the group negotiator (MRE/Itamaraty, MCT and MAPA), influenced the formulation of the Brazilian position at COP / MOP 1 and 2. What we see is that the homogeneous setting of the domestic political arena at that time, embodied by the isolation of the government bureaucracy, influence the profile of the positions taken by Brazil in these two meetings of the Protocol. Already at COP / MOP 3, despite the fact that the domestic structure was more heterogeneous and divided, the negotiating group on that occasion showed the least bargaining power in negotiations to table (level I), to the extent that Brazil has made concessions on the rules for the identification of shipments of transgenics - the coexistence of "may contain" and "contains" runs until 2012 - and contributes with proposals to create a consensus on the establishment of a clear identification for the transboundary movement of transgenics. At the time, the win-set of the domestic political arena proved to be greater at this meeting for two previous, signaling a greater chance of achieving the international agreement. However, emphasizes that this condition has caused the decreased ability to bargain from the government vis-à-vis other negotiators, as foreseen in the argument of the Two Levels Games.