Agentes produtores do espaço urbano e a questão da habitação : distribuição territorial do Programa Minha Casa, Minha Vida no município de Gravataí / Região Metropolitana de Porto Alegre - RS

Abstract

O espaço urbano é o meio que possibilita o desenvolvimento das atividades, relações e manifestações humanas. É produzido a partir das intervenções de diferentes agentes e reflete os problemas existentes na sociedade. Em países em desenvolvimento, como o Brasil, a questão habitacional é, hoje, uma das facetas mais complexas e desafiadoras a serem enfrentadas nas cidades, em especial pelo Estado. O Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), lançado em 2009, é atualmente o principal instrumento da política federal voltado à produção habitacional e se propõe a reduzir o déficit habitacional brasileiro a partir da construção de cerca de três milhões de novas moradias. O trabalho discute a produção do espaço urbano a partir da habitação produzida pelo PMCMV. Buscou-se analisar a distribuição territorial dos empreendimentos enquadrados no Programa e a atuação dos agentes envolvidos nesse processo. Para tanto, foram coletadas informações referentes aos empreendimentos contratados no âmbito do PMCMV entre os anos 2009-2013 no município de Gravataí e na Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA), nas três faixas de renda atendidas pelo Programa. Como estudo de caso foi utilizado o município de Gravataí, cidade de porte médio, localizada na RMPA, que, como tantas outras cidades brasileiras, apresenta graves problemas habitacionais. Devido a sua inserção no contexto metropolitano e a influência do mesmo sobre o município, buscou-se avaliar os efeitos do Programa também nesta escala. Os empreendimentos foram georeferenciados e analisados em relação a sua localização na mancha urbana. Realizou-se um mapeamento dos principais agentes envolvidos no processo de produção do PMCMV, com o levantamento e a análise das construtoras que tiveram empreendimentos contratados no âmbito do Programa. Verificou-se ainda, na escala local, a adequação dos empreendimentos à legislação urbana de Gravataí e a atuação do Estado neste processo, realizando-se uma investigação qualitativa através de entrevistas com técnicos e gestores municipais. Na escala metropolitana observou-se um número reduzido de municípios atendidos pelo Programa, justaposição de empreendimentos em determinadas áreas urbanas, presença de poucas empresas controlando um maior volume de unidades contratadas, e a tendência a localizar os empreendimentos destinados à menor faixa de renda junto às periferias. Seguindo este mesmo padrão, no município de Gravataí os vazios urbanos centrais são usados para os empreendimentos das faixas de renda mais elevadas, enquanto nos empreendimentos de mais baixa renda verificaram padrões de inserção diferenciados conforme os agentes que os propuseram. Observaram-se também dificuldades de gestão e a fragilidade da legislação urbanística municipal, mostrando-se evidente que a habitação promovida pela política pública do PMCMV, inserida em um contexto de fraca atuação do Estado, tem sido fortemente controlada pelo setor imobiliário.

The urban space is the support that enables the development of activities, relationships and human manifestations. It is produced from the interventions of different agents and reflects the problems in society. In developing countries, like Brazil, housing is today one of the most complex and challenging issues to be faced in the cities, especially by the state government. The Program Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), launched in 2009, is currently the main instrument of federal policy directed at the production of housing stock, and it aims to reduce the housing deficit by building about three million new homes. This research discusses the production of urban spaceby examining the housing projects produced by PMCMV. We sought to analyze the spatial distribution of projects produced by the Programme and the activities of the agents involved in this process. To that end, we collected information regarding developments hired under the PMCMV between the years 2009-2013 in the city of Gravataí and the Metropolitan Region of Porto Alegre (RMPA), targeting the three income groups served by the Programme. As a case study we selected the city of Gravataí, a medium-sized city located in the RMPA, which, like many other Brazilian cities, has presented serious housing issues. Due to its insertion in the metropolitan context and influence upon the municipality, we sought to evaluate the effects of the Programme also at this scale. The projects were georeferenced and analyzed taking in consideration their position in relation to the urban sprawl. A mapping of agents involved in the production process of the PMCMV was carried out through a survey and analysis of the construction companies that were hired under the Programme. We also took in consideration, atthe local scale, the adequacy of all projects to the municipal urban legislation of Gravataí and the state government performance in this process, conducting a qualitative research through interviews with municipal managers and technicians. In the metropolitan scale we observed, among other things, a small number of municipalities covered by the program; juxtaposition of developments in certain urban areas; the presence of a few companies controlling a larger volume of contracted units; and the tendency to locate projects, aimed to the lower income band, along the peripheries. Following this same pattern, in the municipality of Gravataí, the central urban voids are used for projects of higher income brackets, while in the lower bands verified insert patterns differentiated according to the agents who proposed them. We also identified the difficulties and the fragility of the municipal urban legislationin managing the PMCMV, being evident that the housing promoted by this public policy,set in a context of weak state action,has been strongly controlled by the private real estate industry.