Atores, interações e escolhas : a política de silvicultura na área ambiental no Rio Grande do Sul, 2004-2009

Abstract

Esta dissertação analisa questões relativas às relações entre Estado e sociedade em processos de formulação e implementação de políticas públicas no Brasil, tomando como foco da análise o processo que resultou na política de silvicultura no estado do Rio Grande do Sul. Dois conjuntos de indagações orientaram o desenvolvimento da pesquisa. O primeiro diz respeito ao papel desempenhado por atores posicionados na esfera societal, especialmente as denominadas Organizações Não-Governamentais (ONGs) em processos de políticas públicas, e como estes atores se relacionam com agentes posicionados na esfera estatal. O segundo conjunto de indagações diz respeito à dinâmica de processos de políticas públicas marcados por alto grau de conflito, e as possibilidades de participação e influência efetiva de atores societais sobre seus resultados. Foi realizado um levantamento da literatura sociológica e da Análise de Políticas Públicas sobre o tema. Em seguida recorreu-se aos enfoques das chamadas “teorias sintéticas” do processo de políticas públicas, que destacam de um lado as dimensões dos atores, suas crenças e idéias, e de outro o papel dos contextos institucionais, e o impacto deste conjunto de fatores sobre os processos decisórios. Através de tais abordagens, se analisou uma política regulatória na área ambiental no estado do Rio Grande do Sul, referente à expansão da atividade de silvicultura na chamada “Metade Sul” do estado. Realizou-se a reconstituição da cadeia de eventos, desde a formação da agenda até as decisões finais que deram forma ao desenho da política. Observou-se que o processo da política pública foi fortemente condicionado tanto pelas “imagens da política” construídas pelos atores envolvidos quanto pela oposição entre a dinâmica eleitoral-partidária, “externa” à área ambiental, e a dinâmica dos especialistas, “interna” à área. As conclusões do estudo apontam para o fato de que as ONGs envolvidas no processo tiveram sucesso em influenciar de forma efetiva no desenho da política. Porém esta influência somente foi possível na medida em que atores provenientes do Ministério Público e do Poder Judiciário passaram a participar e influenciar no processo. Essa influência de “atores judiciais” resultou na constituição de um “subsistema de política pública”, onde a discussão sobre os rumos da política foi levada a cabo por atores dotados de recursos de expertise na área ambiental, com menor influência da lógica política partidária.

This dissertation examines issues concerning the relations between State and Society in processes of formulation and implementation of public policies in Brazil, focusing the analysis in a process that resulted in the forestry policy in the state of Rio Grande do Sul, Brazil. Two sets of questions guided the research development. The first concerns the role played by actors positioned in the societal sphere, especially the so-called Non- Governmental Organizations (NGOs) in public policy processes, and how these actors relate to players positioned at the State level. The second set of questions concerns the dynamics of public policy processes marked by high conflict, and the possibilities for effective participation and influence of societal actors on their results. A survey of sociological literature and the area of public policy analysis on the topic. Then appealed to the approaches of so-called “synthetic theory” of the public policy process, which highlight the dimensions of one side of the actors, their beliefs and ideas, and the role of other institutional contexts, and the impact of all the factors on decision-making processes. Through such approaches, we analyzed a regulatory policy in the environmental area in the state of Rio Grande do Sul, referring to the expansion of forestry in the "southern half" of the state. We performed the reconstitution of the chain of events, since the formation of the agenda until the final decisions that shaped the design of policy. It was observed that the process of public policy was strongly influenced by both the "policy image" built by the actors involved as the opposition between partisan electoral dynamics, "external" to the environmental area, and the dynamics of the experts, “internal” to the area . The study's findings point to the fact that NGOs involved in the process have succeeded in effectively influencing the design of policy. But this was only possible influence insofar as actors from “Ministério Público” and the Judiciary have come to participate and influence the process. This influence of “judicial actors” has resulted in the formation of a “policy subsystem”, where the discussion about the course of policy was undertaken by actors endowed with resources of expertise in the environmental area, with less influence of actors connected to electoral politics.