The political economy of education under military rule in Brazil, 1964-1985

Abstract

Brazil is an exemplary case of historical neglect of primary education. The universalisation of elementary schooling in the country occurred only in the 1990s. This thesis aims to investigate the political economy of education during the military regime in the country. Part of the literature points out that educational policies during the authoritarian period under military rule (1964- 1985) were detrimental to basic education and favoured higher education for a small portion of the population. An important part of international literature also argues that democracy plays a positive role in educational expansion for the masses. However, gross enrolment rates and primary school expenditures (as a proportion of GDP) increased substantially in the early years of the military regime. These indicators stagnated only after the world crisis in 1973, although the economy continued to grow. The previous literature does not deal with the initial expansion, nor does it explain the reasons for the later stagnation. The research question is the following: why did the military regime fail to expand primary education to the masses? In this thesis, we argue that the increase in fiscal capacity after a tax reform (1964/67) explains the initial increase in spending and enrolment. However, two policies hampered the expansion of primary education. First, there were a number of policies for higher education, including an unprecedented expansion of enrolment and spending at the expense of other schooling levels in the late 1960s. This policy was designed to control student movements, seen as a threat to national security; and to satisfy elite and middle class segments, the largest beneficiaries of the policy. Second, the debt-based growth strategy led the federal government to promote industrial exports. Rather than increasing taxation or devaluing the exchange rate, there were sectoral export incentive policies, largely based on state-level tax reductions and exemptions. This policy impoverished subnational governments, which were responsible for providing basic education. Thus, state-level education spending and primary school enrolment rates stagnated. In other words, the increased centralisation in an authoritarian context allowed the federal government to undertake policies in favour of higher education and industrialisation. However, primary education paid for part of the costs of these policies.

O Brasil é um caso exemplar de histórica negligência com a educação básica. A universalização do ensino fundamental no país ocorreu apenas na década de 1990. Esta tese tem como objetivo investigar a economia política da educação durante o regime militar. Uma parte da literatura aponta que as políticas educacionais durante o período autoritário sob regime militar (1964-1985) foram prejudiciais à educação básica e favoreceram o ensino superior para uma parcela pequena da população. Uma importante parte da literatura internacional também afirma que a democracia tem papel positivo na expansão educacional para as massas. No entanto, a taxa de matrícula bruta e as despesas no ensino fundamental (em proporção do PIB) aumentaram substancialmente logo nos primeiros anos do regime militar. Houve uma estagnação destes indicadores apenas após a crise mundial em 1973, apesar da economia ter continuado a crescer. A literatura anterior não trata da expansão inicial, nem explica os motivos da estagnação posterior. A pergunta de pesquisa é: por que o regime militar não conseguiu expandir o ensino fundamental para toda a população? Nesta tese, argumentamos que o aumento da capacidade fiscal do Estado após a reforma tributária (1964/67) explica o aumento inicial dos gastos e matrículas. Entretanto, duas políticas prejudicaram a expansão do ensino fundamental. Em primeiro lugar, houve uma série de políticas para o ensino superior, incluindo uma expansão de matrículas e gastos sem precedentes às custas dos outros níveis de ensino no final da década de 1960. Esta política foi realizada para controlar os movimentos estudantis, vistos como uma ameaça à segurança nacional e para satisfazer os segmentos de elite e classe média, que foram os mais benefiados pela política. Em segundo lugar, a estratégia de crescimento baseada em endividamento levou o governo federal a incentivar exportações industriais. Ao invés de aumentar a taxação ou desvalorizar o câmbio, houve políticas de incentivos setoriais a exportação, baseadas em larga medida em reduções e isenções de impostos estaduais. Essa política empobreceu os governos subnacionais, responsáveis pela provisão de educação básica. Assim, gastos e taxas de matrículas no ensino fundamental estagnaram. Ou seja, o aumento da centralização em um contexto autoritário permitiu ao governo federal incentivar políticas voltadas ao ensino superior e à industrialização. No entanto, o ensino fundamental pagou parte dos custos dessas políticas.