Efeitos econômicos e fiscais de uma reforma tributária no Brasil : análise com um modelo inter-regional de equilíbrio geral computável para o Rio Grande do Sul

Abstract

Alterações na legislação tributária sempre motivaram profundas discussões políticas e acadêmicas. Isso ocorre pois mudanças dessa natureza promovem a realocação dos fatores de produção, alterando a produção de setores e regiões, e, consequentemente, da receita arrecadada pelos governos. Essa última, por sua vez, é alterada por duas motivações: as variações das alíquotas e as da própria base tributária. O sistema tributário brasileiro, ao longo do tempo, passou por constantes reformulações buscando torná-lo mais moderno e adequado às condições econômicas e políticas vigentes. Entretanto, atualmente, diferentemente do que ocorreu no passado, não é mais possível prover reformas tributárias lastreadas no aumento da carga, uma vez que essa já assume patamares incompatíveis com o grau de desenvolvimento do País. Nesse cenário, apresenta-se a PEC nº 233/08, a mais recente proposta de reforma tributária que, buscando manter inalterada a carga tributária no patamar atual, propõe, entre outras mudanças, modificações relevantes na legislação do ICMS. Esse projeto de emenda constitucional propõe a harmonização da legislação do ICMS e a preservação do sistema misto de apropriação do imposto entre origem e destino, aumentando significativamente, porém, a apropriação pelo destino. Dada a necessidade de uma abordagem empírica para as discussões, essa tese, com o objetivo de estimar os impactos decorrentes dessa proposta de reforma, utilizou um modelo de equilíbrio geral computável inter-regional denominado BMARIA- RS-TAX (ano-base 2004), que investigou as relações econômicas entre o Rio Grande do Sul e o Restante do Brasil. Para tanto, dois experimentos são implementados. O primeiro trata especificamente de uma reestruturação tributária para o Rio Grande do Sul em que um desconto de ICMS relativo a 1% da arrecadação total em um produto é financiado via aumento da alíquota efetiva dos demais. O experimento mostrou que mudanças na matriz tributária gaúcha não se mostram nem economicamente nem fiscalmente neutras, tanto no curto quanto no longo prazo. Esse tipo de simulação é fundamental para determinar o posicionamento do Estado no caso das rodadas de discussão no Confaz quanto à alocação dos produtos nas faixas de alíquotas pré-definidas pelo Senado, pois evidencia os efeitos de aumentar a alíquota em um determinado setor e reduzir em outro. O segundo experimento aplica a proposta da PEC nº 233/08, assumindo que a harmonização se dará através da assimilação da alíquota efetiva média vigente no País em ambas as regiões analisadas. Os resultados mostraram que a harmonização leva a um aumento relevante da alíquota efetiva média no Rio Grande do Sul, com impactos negativos sobre o PIB e o emprego, porém com aumento significativo da arrecadação (com resultados opostos no Restante do Brasil). No entanto, esse resultado em termos de receita do Estado tem seu efeito diminuído em virtude da mudança do regramento do regime de apropriação do ICMS. Ainda assim, mesmo que potencialmente menor, o resultado revela, no caso do Rio Grande do Sul, um incremento na arrecadação em comparação com a arrecadação corrente. No entanto, é provável que isso não se materialize integralmente em ganhos de caixa para o Estado, dado que a reforma prevê mecanismos de compensação entre “ganhadores” e “perdedores” com a reforma. A temporalidade e os próprios mecanismos da reforma não atentam para questões econômicas, mas apenas fiscais. Os resultados da análise de equilíbrio geral computável mostram que, para o Rio Grande de Sul, a reforma pode gerar efeitos perversos sobre a atividade econômica e sobre as finanças públicas se os mecanismos de compensação de receita exaurirem o potencial ganho fiscal identificado para o Rio Grande do Sul. Neste caso, o Rio Grande do Sul perderia duplamente no processo de reforma.

Changes in the tributary legislation have always brought deep discussions into politics and the academic field. This happens because changes in this matter promote the reallocation of production factors, altering the production of sectors and regions and, thus, the production of revenues collected by the governments. The latter, therefore, altered by two reasons: the variations of the tax rate and the ones of the tributary bases themselves. The Brazilian tributary system, along the years, has gone through constant reformulations trying to become more modern and adequate to the current economic and political conditions. However, nowadays, different from what had occurred in the past, it is not possible to provide reforms based on tax load, since it has already reached incompatible standards compared with the country’s development level. In this scenario, it is presented the PEC 233/08, the most recent proposal of tributary reform that tries to keep unchanged the current tax load level; it proposes, among other changes, relevant modifications in the ICMS (Value Added Tax – VAT) legislation. This project of constitutional amendment proposes a harmonic legislation of ICMS and the preservation of mixed system of appropriation of taxes between the origin and the destination, increasing significantly, however, the appropriation of the destination. As it is needed an empiric approach for discussions, this thesis, which had the objective to estimate the impact derived from this proposal of reform, used a interregional computable general equilibrium (ICGE) model named BMARIA-RS-TAX, (database 2004), that investigated the economic relations between Rio Grande do Sul and the rest of Brazil. In order to carry out this research two experiments are implemented. The first deals specifically with tributary restructuring for Rio Grande do Sul, in which 1% discount in the ICMS total revenue of one product is financed by the effective increase on other products tax rates. The experiment showed that the changes in the tributary model of Rio Grande do Sul were neither economically nor fiscally neutral in short and long term period. This kind of simulation is essential to determine the positioning of the state in the rounds of discussions at Confaz as for allocating the products in the range of pre-determined tax rates by the Senate, because it shows evidences of increasing taxes in one specific sector and deceasing in another. The second experiment applied the proposal of PEC 233/08, assuming that the harmonization will be done through the assimilation of the current effective tax rate average in the country in both analyzed regions. The results showed the harmonization leads to a significant increase in the effective tax rate average in Rio Grande do Sul, which had negative impact in the GDP and employment rate; although, there were significant increases in the tax revenue collected in Rio Grande do Sul (the opposite results were also found for the rest of the country). However, in terms of revenue for the state, this result has its effects diminished due to the changing of rules of ICMS approval regime. Nevertheless, even being potentially smaller, the results show the increase in the revenues collection in comparison to the current revenue income. However, it is likely that this will not be materialized thoroughly in gains for the cash flow of the state, since the legislation provides mechanisms of compensation for ‘winners’ and ‘losers’ with the reform. The temporality and the reform’s own mechanisms do not draw attention to economic matters, but to fiscal ones. The result of the a interregional computable general equilibrium (ICGE) model analysis shows that, for Rio Grande do Sul, the reform can generate harsh results on the economic activities and on the public finances if mechanisms of income compensation blow over the potential of fiscal gains identified in Rio Grande do Sul. In this case, the state would lose twice in the process of reform.