Repactuação das relações intergovernamentais na implementação da política de assitência social : uma análise na região metropolitana de Porto Alegre

Abstract

As relações intergovernamentais no Brasil, longe de se caracterizarem como um fenômeno estático ou determinado unicamente pelo arcabouço formal/legal, têm revelado, desde a promulgação da Constituição de 1988, uma dinâmica variável aos contextos políticos do país, sendo pactuadas e repactuadas entre os níveis governamentais. Nesse processo, que pode ser observado em diferentes políticas públicas, e especialmente na assistência social, há aspectos descentralizadores e centralizadores, assim como uma combinação entre ambos, dependendo das agendas e preferências dos governantes que ocupam o centro do sistema político. Dessa forma, assim como as competências dos entes federativos são redesenhadas, aspectos como a autonomia para formular e implementar políticas públicas também são afetadas. Argumenta-se que esse processo é resultante do forte papel que o centro sempre possuiu na determinação das relações federativas no Brasil, que se moldam a partir dos seus interesses. A partir dessa premissa, o trabalho investiga a repactuação das relações intergovernamentais na implementação da política de assistência social sobre a influência de duas agendas políticas vigentes no governo federal: sob os governos de Fernando Henrique Cardoso, em que há a adoção de políticas de reajuste fiscal e de reformas descentralizantes que tornam o município o principal responsável pela formulação e implementação da política de assistência social; e sob os governos do presidente Lula, período orientado pela retomada do papel do Estado na promoção do desenvolvimento econômico e social, em que as políticas de proteção social não contributivas ganham espaço fundamental. Neste período, em que tem origem o Sistema Único da Assistência Social, é possível observar uma nova relação entre os níveis governamentais na implementação da assistência social, havendo uma maior coordenação da política em nível federal e o reforço do papel dos municípios como executores de uma política formulada nacionalmente. A partir da análise, busca-se contribuir com as interpretações que entendem a dinâmica da federação brasileira como algo mais complexo do que a clássica forma dicotômica, centralização versus descentralização, sístole versus diástole, argumentando que tais formatos podem conviver em uma única política pública a depender das agendas e preferências dos governantes. Do ponto de vista metodológico, o trabalho parte da observação dos processos de formulação e implementação da assistência em quatro municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre: Alvorada, Canoas, São Leopoldo e Viamão no interregno de 1994 a 2010.

Intergovernmental relations in Brazil, far from being characterized as a static phenomenon or determined solely by formal/legal framework, have been revealed, since the promulgation of the 1988 Constitution, a variable dynamic to the political contexts of the country, being agreed between government levels. In this process can be observed aspects decentralizing and re-centering in different public policy, and especially in social assistance, as well as a combination of both, depending on the trajectories of the policies and agendas of the rulers who occupy the executive center of the political system. Thus, as the responsibilities of governmental entities are redrawn, aspects such as the autonomy to formulate and implement public policies are also affected. It is argued that this process results from the strong role that the center has always possessed in the determination of the federative relations in Brazil, which are molded from its interests. From this premise, the work investigates the renegotiation of intergovernmental relations in the implementation of the social assistance policy on the influence of two political agendas of the federal government: the government of Fernando Henrique Cardoso, in which there is the adoption of policies of fiscal adjustment and decentralizing reforms, making the municipality the primary responsible for the formulation and implementation of social assistance policy; and governments of President Lula, period which originates the Unified System of the Social Assistance, driven by a political agenda that retakes the role of the State in promoting economic and social development. In this period it is possible to observe a new relationship between the government levels in the implementation of social assistance, where there is greater coordination of policy at the federal level, being the municipalities the executors of a policy formulated nationwide. From the analysis it is looking up to contribute with the interpretations that understand the dynamics of the Brazilian Federation as something more complex than commuting movements that alternate periods of centralizing and decentralizing, and furthermore, that these formats do not possess intrinsic qualities. From the methodological point of view, the work starts from the observation of the processes of formulation and implementation of the Assistance in four municipalities of the Metropolitan Region of Porto Alegre: Canoas, São Leopoldo, Alvorada and Viamão in the interregnum from 1994 to 2010.