Programa Devolve ICMS do Rio Grande do Sul : novos desafios, antigos dilemas

Abstract

No Brasil, o ICMS, imposto estadual sobre o consumo, é o principal tributo em volume arrecadado e, como é característico dos impostos indiretos, apresenta regressividade, onerando relativamente mais as famílias de menor renda. Para mitigar esse problema, o Governo do Rio Grande do Sul implementou, em 2021, o Programa Devolve ICMS, que trimestralmente repassa créditos financeiros para famílias de baixa renda. O objetivo principal deste estudo é analisar o programa à luz dos propósitos declarados em seus documentos constitutivos, das teorias que orientaram o desenvolvimento dos sistemas tributários e das políticas públicas de transferência de renda. O trabalho aborda o período de execução de 2021 a 2024 e contempla análises de efetividade, abrangência e desenho, contrastando seus resultados com formatos de implementação hipotéticos alternativos. A pesquisa se vale de métodos quantitativos e qualitativos, com foco na avaliação de processos, de custos e de efetividade. Os resultados sugerem que o programa, embora tenha abrangência e execução estáveis, incrementando a renda das famílias beneficiadas, não altera significativamente a regressividade do ICMS, uma vez que, ao concentrar seus benefícios em famílias já assistidas pelo Programa Bolsa Família, reforça a descontinuidade da curva de regressividade no entorno da fronteira de elegibilidade, gerando um uso subótimo de recursos e a fragilização dos mecanismos de saída e de autonomização dos beneficiados em relação ao programa federal. Um desenho alternativo, combinando a revogação de benefícios fiscais lineares com um plano de devoluções menos focalizado, pode ter maior efetividade e menores efeitos não-intencionais, evitando os problemas de sobreposição e redundância, comuns em cenários institucionais federativos em que mais de um nível governamental concorre para a solução dos mesmos problemas públicos. No entanto, o caráter inovador e o potencial da Restituição do ICMS devem ser destacados, ampliando o horizonte de possibilidades do sistema tributário e incluindo em suas ferramentas avanços em soluções integradas de tecnologia da informação com o objetivo de se tornar um importante instrumento de redistribuição de renda e um propulsor de justiça fiscal e social.

In Brazil, the ICMS, a state tax on consumption, is the largest tax collected in terms of volume and, as it is specific to indirect taxes, it is regressive, placing a relatively greater burden on lowincome families. To mitigate this problem, in 2021 the Government of Rio Grande do Sul implemented the Devolve ICMS Program, which transfers financial credits to low-income families on a quarterly basis. The main objective of this study is to analyze the program in light of the purposes stated in its constituent documents, the theories that guided the development of tax systems and public income transfer policies. The work covers the implementation period from 2021 to 2024 and includes analyses of effectiveness, scope and design, contrasting its results with alternative hypothetical implementation formats. The research uses quantitative and qualitative methods, with a focus on the evaluation of processes, costs and effectiveness. The results suggest that the program, although it has a broad scope and beneficial implementation, increasing the income of beneficiary families, does not significantly change the regressivity of the ICMS, since, by concentrating its benefits on families already assisted by the Bolsa Família Program, it reinforces the discontinuity of the regressivity curve around the eligibility border, generating a suboptimal use of resources and weakening the mechanisms for exiting and empowering beneficiaries in relation to the federal program. An alternative design, combining the revocation of linear tax benefits with a less focused refund plan, may be more effective and have fewer unintended effects, avoiding the problems of overlap and redundancy, common in federal institutional scenarios in which more than one level of government competes to solve the same public problems. However, the innovative nature and potential of the ICMS Refund should be highlighted, expanding the horizon of possibilities of the tax system and including in its tools advances in integrated information technology solutions with the objective of becoming an important instrument for income redistribution and a driver of fiscal and social justice.