Uma interpretação do impacto dos empréstimos concedidos pelo Tesouro Nacional ao BNDES sobre as contas públicas entre 2008 e 2018

Abstract

O Tesouro Nacional concedeu empréstimos na forma de títulos públicos ao BNDES de cerca de R$ 441 bilhões entre 2008 e 2014, objetivando provê-lo de recursos para atender aos anseios da equipe econômica à época no sentido de viabilizar uma atuação anticíclica expansionista que pudesse conter os efeitos da crise sobre economia doméstica. O objetivo central deste trabalho é elucidar, através de uma revisão bibliográfica, de que forma esses empréstimos impactaram as contas públicas, tratando também de outras questões que permeiam o assunto. Verificou-se que essa prática heterodoxa, além de elevar o endividamento do Banco, promoveu uma significativa transformação da composição do seu funding, tornando-o dependente desses recursos para suas operações. A diferença entre o custo de oportunidade do Tesouro Nacional – custo para emissão de títulos da dívida – e a remuneração recebida pelos recursos – prioritariamente pactuados por TJLP – originou despesas com subsídios – de caráter implícito, por não constarem no Orçamento Geral da União – da ordem de cerca de R$ 160 bilhões já contabilizados até o ano de 2017 – a valores constantes de 2017 –, além dos projetados para o futuro até o vencimento dos contratos, originalmente pactuados para até 2060 O estudo revelou que essas operações foram e ainda são objeto de controvérsia, sobretudo por terem sido responsáveis por impactos contestáveis e distintos sobre os principais indicadores utilizados para mensurar o endividamento brasileiro, tanto por estudos teóricos quanto por instituições como o Tribunal de Contas da União (TCU) e por membros de consultoria do Senado Federal, os quais qualificaram o fato como uma das práticas que ficaram conhecidas como “contabilidade criativa”. Nesse sentido, enquanto a DBGG foi impactada pelas emissões dos títulos e pelos subsídios, a DLSP – até então o indicador usual para mensurar oficialmente a dívida pública no Brasil – foi impactada apenas pelos subsídios, fato este que contribuiu para uma percepção de piora na qualidade da gestão fiscal. A partir de 2015, as devoluções antecipadas dos empréstimos e, a partir de 2018, a nova TLP, propõem-se a reverter esse contexto, reduzindo os impactos sobre as contas públicas. Evidenciou-se a necessidade de um debate mais qualificado e maior transparência previamente a realização de tal prática e dispêndio, sobretudo em um cenário de dificuldades fiscais como o que se apresenta atualmente.

In order to provide resources to the BNDES (Brazilian Development Bank) to meet the government expectations of enabling a countercyclical expansionist agenda that could contain the global crisis effects in the national economy, the National Treasury granted BRL 441 Billion in loans (as bonds) to the Bank between 2008 and 2014. The main objective of this paper is to elucidate, through a bibliographical review, how these loans affected the national accounts, also dealing with other issues that permeate the subject. It was verified that this heterodox practice, in addition to raising the Bank's indebtedness, promoted a significant change in the composition of its funding, making its operation dependent on those resources. The difference between the opportunity costs of the National Treasury: the costs of issuing bonds, and the yield received from the resources at TJLP (an arbitrary long-term interest rate) originated expenses with subsidies. Those are implicit in nature, since they are not internalized to the Government Budget, and accounted for approximately BRL 160 Billion until 2017 (at constant values of 2017). Adding to those are the future expenses until the maturity of the contracts, originally agreed to 2060 The study revealed that these operations were and still are subject to controversy, mainly because they have been responsible for distinct contestable effects on the main indicators used to measure the Brazilian National Debt. The TCU (Federal Audit Office) and Federal Senate described the fact as one of the practices that became known as "creative accounting." In this sense, while the DBGG (Brazilian Gross Debt) was affected by both Treasury Bond issues and subsidies paid, the DLSP (Brazilian Net Debt) - the standard indicator to measure public debt in Brazil, was impacted only by the subsidies, this contributed to a perception of deterioration in the quality of fiscal management. Beginning in 2015, the early repayment of the loans and, and in 2018, the adoption of the new TLP (long-term rate), propose to reverse this context, reducing the burden on the national accounts. A more technical debate and greater transparency were evidenced to be needed prior to those practices and expenditures, especially in a scenario of fiscal difficulties such as the present one.