Consensos e dissensos sobre burocracia de médio escalão : uma pesquisa de escopo na produção acadêmica internacional

Abstract

Este estudo trata sobre o conceito de burocracia de médio escalão e a relação dessa parcela da burocracia com o ciclo das políticas públicas. Tem por objetivo identificar como a produção acadêmica internacional tem definido o conceito de burocracia de médio escalão e a relação deste com o ciclo de políticas públicas. Trata-se de um estudo qualitativo, de caráter exploratório e descritivo, que utilizou dados da produção científica sobre a temática, publicada nas últimas décadas (1985-2023), no portal de periódicos Capes. O método de busca e organização dos dados foi o de scoping review, utilizado para mapear e avaliar o conteúdo de produções relevantes no campo de interesse da pesquisa, utilizando-se as palavras-chave burocrata de nível médio, bureaucracy, bureaucrats, public administration, middle level e mid level. Após a aplicação dos critérios de exclusão e separação dos estudos repetidos, a pesquisa resultou em um corpus de 20 artigos. A pesquisa identificou que a maioria dos estudos foram publicados na última década, com um incremento mais acentuado nos últimos anos. Os achados permitiram identificar que os estudos possuem consenso na conceituação dos burocratas de médio escalão de duas formas: como aqueles que ocupam o nível intermediário da estrutura hierárquica das organizações e aqueles que ocupam funções gerenciais; e aqueles posicionados entre os burocratas de alto escalão e os burocratas de nível de rua. Considera-se que o estudo de Hoyler e Campos (2019) acrescentou uma inovação ao conceito, incluindo uma subcategoria nos níveis intermediários, os back offices. Ademais, observaram-se divergências durante a operacionalização empírica dos conceitos por alguns dos estudos analisados. Na análise da relação entre esses burocratas e o ciclo de políticas públicas, pode-se identificar uma grande atenção dos artigos analisados com os aspectos relacionais dos burocratas, seguido daqueles relacionados com a capacidade discricionária, em diferentes fases do ciclo, mas principalmente na formação da agenda, na tomada de decisão e na implementação. Enquanto a participação dos burocratas de médio escalão no gerenciamento das operações de implementação das políticas públicas é praticamente um consenso entre os estudos, pode-se observar que os aspectos relacionados a formulação de políticas públicas, ainda que pouco citados, não eram consensuais. Alguns autores indicam esta etapa como responsabilidade do alto escalão, outros como função essencial do médio escalão. Outro ponto relevante foi a escassez de estudos que relacionassem esses burocratas com a etapa de monitoramento e avaliação de políticas públicas, geralmente realizada pelos níveis intermediários ou centrais das organizações e, consequentemente, por burocratas de médio escalão. Conclui-se que os achados deste estudo estão de acordo com pesquisas anteriores em relação à ambiguidade do conceito, contudo evoluindo no escopo pela possibilidade de inclusão dos back office como unidade de análise nas camadas intermediárias das organizações. Identificaram-se algumas lacunas, como a permanência de um alargamento conceitual, os dissensos relacionados com a atuação desses burocratas na fase de formulação das políticas e a escassez de estudos relacionados com a fases de formulação, monitoramento e avaliação. Destaca-se a necessidade de ampliação e aprofundamento de estudos que tenham como foco a burocracia de médio escalão, de forma a avançar nas lacunas identificadas nesse estudo, visando a potencializar a qualificação da gestão pública mediante uma melhor compreensão desse importante componente das capacidades estatais.