Para definir o que é o Orçamento Participativo : uma leitura a partir dos elementos centrais de sua estrutura e dinâmica de funcionamento em Porto Alegre de 1989 a 2004

Abstract

A presente dissertação procura conceituar, com o máximo possível de precisão, o que é o Orçamento Participativo de Porto Alegre. Esta experiência espalhou-se pelo Brasil e pelo mundo, recomendada, inclusive, por organismos financiadores multilaterais, como Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento. Tornou-se sinônimo de boa gestão dos recursos públicos: onde há OP, referenciado como baseado no “OP de Porto Alegre”, haveria fumaça de bom governo. Mas será que é isto mesmo? A primeira tarefa para responder esta pergunta é definir com clareza o que é o OP de Porto Alegre. É a isto que nos propomos nesta dissertação. Nossa hipótese é de que esta definição deve ser baseada, inicialmente e necessariamente, em elementos que podem ser encontrados nas regras do OP, uma vez que estas seriam o registro de uma sucessão de acordos políticos que deram sentido ao OP. Para encontrar estes elementos centrais, fazemos uma análise destas regras, da estrutura e da dinâmica da experiência de Porto Alegre, e, depois, procuramos identificar seu contexto de surgimento. Mas a simples listagem de elementos centrais não é suficiente para, automaticamente, criarmos um conceito. Para isto é preciso reflexão, exercício teórico. Muitos autores, usando diferentes estratégias de aproximação teórica com a experiência, refletiram sobre a experiência, procurando criar ou testar conceitos. Nossa reflexão, sempre ancorada nos elementos centrais obtidos da análise das regras e da história do OP, escolheu focar nos estudos de Sérgio Baierle, Tarso Genro, Celina Souza e Leonardo Avritzer. Os primeiros foram os precursores da procura por uma definição do OP, e talvez os que por mais tempo estejam a estudálo. Praticamente todos os estudos posteriores debatem com os seus conceitos. Souza e Avritzer, por sua vez, apresentam-nos um bom resumo das escolas interpretativas do OP e, ao mesmo tempo, procuram conceitos mais amplos do que cada uma delas em particular. Apesar das várias tentativas empreendidas na literatura, ao final de nossa jornada bibliográfica concluímos pela necessidade de construir um conceito mais completo do que os apresentados. Isto porque nenhuma das definições encontradas incorpora todos os elementos que entendemos fundamentais para definir o OP de Porto Alegre. No entanto estas definições não se perdem totalmente. Com algumas modificações nas definições de Sérgio Baierle e Tarso Genro - a partir, especialmente, das críticas de Leonardo Avritzer - e com a incorporação total dos elementos centrais identificados na análise das regras da experiência chegamos a um bom conceito.

The present thesis aims to conceptualize, with the maximum possible accuracy, what the Participatory Budget in Porto Alegre is. This experience has been spread throughout Brazil and the world, and it has been especially recommended by multilateral funding agencies like the World Bank and the Inter-American Development Bank. It has become synonymous with good management of public resources; wherever there is PB (Participatory Budget) referred to as based upon the “PB in Porto Alegre”, there is sign of good government. But is it true? The first step to answer this question is to clearly define what the PB in Porto Alegre is. This is what we propose on this thesis. Our hypothesis is that this definition should be based, initially, and necessarily, on the elements that can be found in the rules of the PB, since they would be a record of a succession of political agreements that gave the PB its significance. In order to meet these core elements, we analyze the rules, structure and dynamics of the experience of Porto Alegre, and then try to identify their context of emergence. But the simple listing of key elements is not sufficient to automatically create a concept. To do so, reflection and theoretical exercise are needed. Many authors, using different strategies of theoretical approach to the experience, have reflected on the experience, seeking to create or test concepts. Our thinking has always been anchored in the core elements obtained from the analysis of the rules and history of the PB focusing on the studies of Sergio Baierle, Tarso Genro, Celina Souza and Leonardo Avritzer. The first have been precursors of the search for a definition to the PB, and perhaps the ones who have longer been studying it. Virtually all the subsequent studies debate their concepts. Souza and Avritzer, in turn, offer a good summary of the PB’s interpretive schools, while seeking broader concepts than each of them in particular. Despite several attempts undertaken in the literature, at the end of our bibliographic journey we end up by the need to build a more complete concept than those presented. That's because none of the definitions found incorporates all the elements that we believe essential to define the PB in Porto Alegre. Yet these definitions do not get totally lost. With some modifications in the definitions of Sergio Baierle and Tarson Genro – and from, especially the criticism of Leonardo Avritzer - and with the full incorporation of the core elements identified in the analysis of the rules of the experiment we have reached a good concept.