Cidades pequenas e cooperação interfederativa : estratégias dos consórcios públicos em relação ao planejamento e gestão das políticas públicas no Rio Grande do Sul

Abstract

O Brasil possui 5.568 municípios, dos quais 88% têm população abaixo de 50 mil habitantes. No Rio Grande do Sul, são mais de 90% do total de 497 municípios neste escopo, em que se encontram as cidades pequenas. Embora se registre um aumento das pesquisas sobre esses territórios, proporcionalmente estas ainda não correspondem às demandas dessa pauta, repleta de singularidades e possibilidades de organização regional. Nesse sentido, objetiva-se investigar os processos de cooperação interfederativa no contexto das cidades pequenas, com base nas estratégias dos Consórcios Públicos e na sua relação com o planejamento e gestão das políticas públicas no Rio Grande do Sul. A construção da problemática de pesquisa utiliza como ponto de partida a promulgação da Constituição Federal do Brasil (1988), que elevou os municípios à categoria de entes federados, uma estratégia de descentralização que buscou reforçar a autonomia local. Entretanto, tal autonomia é relativa, evidenciando ainda mais a heterogeneidade do território e as dificuldades das cidades pequenas em lidar com questões inter e supramunicipais. Essas extrapolam os limites político-administrativos e envolvem o compartilhamento de responsabilidades, evidenciando, sobretudo, a necessidade de instrumentos de planejamento e gestão cooperados. Considerando a histórica ênfase nas grandes cidades e suas regiões metropolitanas, restam alternativas interfederativas muito específicas para as cidades pequenas, como os Consórcios Públicos, regulamentados pela Lei Federal nº 11.107/2005. Pressupõe-se que, na ausência de instâncias públicas eficientes de planejamento e gestão regional no Brasil, os Consórcios Públicos experimentam estratégias de ações compartilhadas, principalmente com instrumentos de cooperação intermunicipal. Nesse cenário, elaboram-se as seguintes hipóteses: (i) a rede de atores que fomenta a cooperação interfederativa, realizada por meio dos Consórcios Públicos, pode auxiliar na promoção de políticas públicas, mostrando as demandas mais urgentes e soluções alcançadas regionalmente, especialmente no contexto das cidades pequenas não metropolitanas; e (ii) os Consórcios Públicos representam um potencial de governança interfederativa para pensar a importância do planejamento em prol do fortalecimento da autonomia local dos municípios, bem como uma coesão territorial para integração e desenvolvimento da região. Com base na estratégia de estudo de casos múltiplos, lógica de argumentação indutiva e inferência hipotético-indutiva, o delineamento do processo metodológico da pesquisa organiza-se nas seguintes etapas: (i) compreensão teórica e técnico-legal entre a cooperação interfederativa e as cidades pequenas; (ii) desenvolvimento da pesquisa, a fim de registrar os Consórcios Públicos do Rio Grande do Sul e a relação com os atores-redes dos demais arranjos territoriais; e (iii) análise e discussão dos resultados. Por meio da técnica de triangulação e da avaliação das categorias de análise, apresenta-se uma síntese dos Consórcios Públicos do Rio Grande do Sul sob a forma de tipologia. A pesquisa destacou o papel dos Consórcios Públicos nas cidades pequenas e vice-versa. Considera-se necessário integrá-los por meio do planejamento urbano e regional. Além disso, instrumentos de regulação do Estado aos Consórcios Públicos, como instâncias consultivas, deliberativas, monitoramento e avaliação, são fundamentais.

Brazil has 5.568 municipalities, of which 88% have populations below 50.000 inhabitants. In Rio Grande do Sul, more than 90% of the total 497 municipalities fall within this scope, which includes small towns. Although there has been an increase in research on these territories, it still does not proportionally meet the demands of this topic, filled with unique characteristics and possibilities for regional organization. In this regard, this study aims to investigate the processes of inter-federative cooperation in the context of small towns, based on the strategies of Public Consortia and their relationship with the planning and management of public policies in Rio Grande do Sul. The research problem is constructed using the promulgation of the Brazilian Federal Constitution (1988) as a starting point, which elevated municipalities to the category of federated entities, a decentralization strategy intended to reinforce local autonomy. However, this autonomy is relative, highlighting even more the heterogeneity of the territory and the difficulties small towns face in dealing with inter and supra-municipal issues. These issues transcend political-administrative boundaries and involve the sharing of responsibilities, underscoring the need for cooperative planning and management instruments. Considering the historical emphasis on large cities and their metropolitan regions, very specific inter-federative alternatives remain for small towns, such as Public Consortia, regulated by Federal Law n° 11.107/2005. It is assumed that, in the absence of efficient public instances of regional planning and management in Brazil, Public Consortia experience strategies of shared actions, primarily with inter-municipal cooperation instruments. In this scenario, the following hypotheses are formulated: (i) the network of actors promoting inter-federative cooperation through Public Consortia can aid in the promotion of public policies, highlighting the most urgent demands and regionally achieved solutions, especially in the context of small non-metropolitan towns; and (ii) Public Consortia represent a potential for inter-federative governance to emphasize the importance of planning in strengthening the local autonomy of municipalities, as well as territorial cohesion for regional integration and development. Based on a multiple case study strategy, inductive argumentative logic, and hypothetical-inductive inference, the research's methodological process is organized into the following stages: (i) theoretical and technical-legal understanding between inter-federative cooperation and small towns; (ii) research development to record the Public Consortia of Rio Grande do Sul and the relationship with the actor-networks of other territorial arrangements; and (iii) analysis and discussion of the results. Through triangulation techniques and the evaluation of analysis categories, a synthesis of the Public Consortia of Rio Grande do Sul is presented in the form of a typology. The research highlighted the role of Public Consortia in small towns and vice versa. It is considered necessary to integrate them through urban and regional lanning. In addition, State regulatory instruments for Public Consortia, such as consultative, deliberative, monitoring and evaluation bodies, are essential.