Compras públicas em tempos de pandemia : uma análise dos entes subnacionais estaduais e dos consórcios públicos interestaduais

Abstract

Nesta dissertação, apresenta-se uma análise sobre elementos dos governos estaduais e arranjos interestaduais na produção de políticas públicas no Brasil, com o foco no combate à Covid-19 e em um objeto pouco estudado na literatura, a saber, compras públicas governamentais. As perguntas centrais foram: a) clivagens políticas importaram nas decisões alocativas dos governadores estaduais durante a pandemia? b) qual a efetividade dos consórcios estaduais no combate à Covid-19? Para respondê-las, o trabalho foi organizado em dois capítulos independentes, mas que se relacionam quanto ao objeto das compras públicas. Inicialmente, mediante uma abordagem quantitativa, relata-se a verificação dos efeitos da ideologia partidária e da clivagem de “posicionamento frente o governo Bolsonaro” nas compras públicas em resposta à Covid-19 dos 26 estados da federação. Os resultados apontaram para diagnósticos divergentes da teoria do governo partidário, pois não foi individuada associação entre governos de esquerda e maiores valores de compras públicas na saúde e na educação. Na verdade, o principal fator preditivo na saúde foi a capacidade prévia de resposta do Sistema Único de Saúde à pandemia, o que ressalta a importância do legado das políticas públicas. Além disso, não foram identificadas diferenças nas aquisições governamentais do “Kit-Covid” entre as ideologias partidárias de esquerda e direita, tampouco entre governadores oposicionistas e alinhados a Bolsonaro. Houve, porém, evidências de que o alinhamento a Bolsonaro e o posicionamento à direita no espectro ideológico implicaram maiores compras na área da segurança pública, demonstrando uma transcendência do discurso político do bolsonarismo para as ações governamentais. No capítulo seguinte, amplia-se e aprofunda-se o leque de análise da literatura sobre os arranjos consociativos dos estados, não apenas ao caracterizar elementos da gênese e das finalidades de todos os consórcios públicos interestaduais horizontais, mas, principalmente, por mensurar a efetividade de sua atuação na pandemia a partir das compras públicas, aspecto que ganhou notoriedade. Com uma abordagem qualitativa, utilizando a análise documental e a construção de uma base de dados, investigou-se as compras públicas compartilhadas (CPCs) realizadas em 2020 e 2021. Constatou-se, então, que os Consórcios da Amazônia Legal e da Integração Sul e Sudeste não usaram esse instrumento de gestão, ao passo que o Consórcio do Nordeste, ainda que tenha apresentado uma atuação técnica e política, não obteve êxito nas CPCs. O Consórcio Brasil Central, que é o associativismo mais antigo entre estados, foi o único que conseguiu economizar por meio das CPCs, contudo esta foi de pequena magnitude. Esta dissertação avança o conhecimento no que tange ao funcionamento e à decisão de políticas públicas dos governos estaduais no momento da crise pandêmica, concluindo que clivagens políticas exerceram um impacto limitado nas decisões alocativas, e, contrariamente ao esperado, que a atuação dos consórcios interestaduais foi incipiente.

This dissertation presents the analysis of the elements of state governments and interstate arrangements in the construction of public policies in Brazil, with a focus on the fighting against the Covid-19 pandemic, based on an object little studied in the literature, namely, government public procurement. The guiding central questions were: a) Did political divisions matter in the decision of allocations by state governors during the pandemic? b) What was the effectiveness of state consortia in fighting the Covid-19 pandemic? To answer these questions, the work was organized into two independent chapters, however, relating to each other concerning the object of public procurement. In the first chapter, using a quantitative approach, we sought to verify the effects of partisan ideology and the cleavage of "positioning against the Bolsonaro government" on the public procurement in response to Covid-19 of the 26 states of the federation. The results showed to divergent diagnoses of the partisan theory of government since there was no association between left-wing governments and higher values of public procurement in health and education. In fact, the main predictive factor concerning public health was the Sistema Único de Saúde (Unified Health System) previous ability to respond to the pandemic, which highlights the importance of the legacy of public policies. In addition, no differences were found in the government acquisitions of "Kit-Covid" between left and right party ideologies, nor between opposition or supporter governors of Bolsonaro. On the other hand, there was evidence that the alignment with the Bolsonaro government and the rightwing positioning in the ideological spectrum implied greater purchases in public security, demonstrating a transcendence of the political discourse of bolsonarism for government actions. In the second chapter, we expanded and deepened the analysis of the literature on the cooperative arrangements of the states, by characterizing elements of the genesis and purposes of all horizontal interstate public consortia and by measuring the effectiveness of their performance in the pandemic on public procurement, an aspect that was largely publicized. Based on a qualitative approach, using documental analysis and the construction of a database, we investigated the shared public purchases (CPCs) realized in the years 2020 and 2021. It was found that the Consortia of the Legal Amazon and The Southern and Southeast Integration did not use this management instrument, while the Consortium of the Northeast, although it presented a technical and political performance, was not successful in the CPCs. The Brazil Central Consortium, which is the oldest association among states, was the only one that achieved savings through the CPCs, but this was of small magnitude. Thus, this dissertation advances the knowledge on the functioning and decision of public policies of state governments at the time of the pandemic crisis, concluding that political divisions had a limited impact on allocative decisions, and, contrary to expectations, that the action of interstate consortia was incipient.