Sistemas nacionais de políticas públicas e seus efeitos na implementação : o caso do Sistema Único de Assistência Social (Suas)

Abstract

Sistemas nacionais de políticas públicas definem os macroparâmetros para a implementação, com potencial para induzir agendas, disseminar capacidades institucionais e gerar certa convergência nos padrões de provisão no nível subnacional. Neste artigo, testamos se tais efeitos de coordenação ocorrem mesmo em uma área recentemente estruturada como política pública: a assistência social. À luz dos instrumentos de coordenação definidos pelo Sistema Único de Assistência Social (Suas), o presente trabalho tem um duplo objetivo. Primeiramente, analisamos os níveis gerais de implementação dos serviços de proteção básica ofertados pelas unidades do Centro de Referência de Assistência Social (Cras), unidades mais capilares para prestação dos serviços, verificando se os parâmetros nacionais incrementaram o nível geral de implementação e reduziram desigualdades. Em segundo lugar, verificamos se capacidades institucionais locais estão relacionadas com a implementação. Avançamos empiricamente, em relação à literatura disponível, ao construir indicadores originais para mensurar a implementação dos serviços; com base em dados do Censo Suas do período entre 2011 e 2016, elaboramos indicadores para caracterizar a provisão de serviços e benefícios, assim como os recursos humanos e a estrutura física das unidades do Cras. Os resultados indicam que, de fato, houve incremento nos níveis de implementação ao longo do tempo, com tendência à convergência entre esses equipamentos em todo o Brasil e entre regiões e municípios de diversos portes. Uma parte dessa variação é explicada pelas capacidades locais. Embora positiva, essa associação é fraca, o que ressalta a importância de estudos sobre os contextos de implementação e a governança multinível.

National Systems of public policies define the macro parameters for the implementation, with the potential to influence agendas, distribute institutional capabilities, and generate certain convergence on the provision patterns in the subnational level. In this paper, we test whether these effects of coordination also occur in an area just recently structured as public policy: social assistance. In light of the coordination instruments defined by the Unified System of Social Assistance (Suas), the present work has a twofold objective. Firstly, we analyse the general levels of implementation of the basic protection services offered by the units of the Reference Centre of Social Assistance (Cras), the more capillary units for service delivery, checking whether the national parameters increased the general level of implementation and reduced inequalities. Secondly, we verify whether local institutional capabilities are related to the implementation. From that point on, we advance empirically, based on the available literature, developing original indicators to measure the implementation of services. Based on the data from the Suas census from the period between 2011 and 2016, we generated indicators to characterize the provision of services and benefits, just as the human resources and physical structure of the Cras units. The results indicate that there was indeed an increase in the levels of implementation over time, with a tendency to convergence between these types of equipment throughout Brazil and between regions and municipalities of different sizes. Part of this variation is explained by local capabilities. Although positive, this association is weak, which underscores the importance of studies about implementations contexts and multilevel governance.

Les systèmes nationaux de politiques publiques définissent les macros-paramètres pour leur mise en œuvre, avec un potentiel pour induire des agendas, diffuser les capacités institutionnelles et générer une certaine convergence dans les modèles d’approvisionnement au niveau infranational. Dans cet article, nous testons si de tels effets de coordination se produisent même dans un domaine récemment structuré comme une politique publique : l’assistance sociale. À la lumière des instruments de coordination définis par le Système Unifié d’Assistance Sociale (SUAS), ce travail a un double objectif. Tout d’abord, nous avons analysé les niveaux généraux de mise en œuvre des services de protection de base offerts par les unités du Centre de Référence de l’Assistance Sociale (Cras), des unités davantage capillaires pour la fourniture de services, tout en vérifiant si les paramètres nationaux ont augmenté le niveau global de mise en œuvre et réduit les inégalités. Deuxièmement, nous avons vérifié si les capacités institutionnelles locales sont liées à la mise en œuvre. Nous avons avancé empiriquement par rapport à la littérature disponible, en construisant des indicateurs originaux pour mesurer la mise en œuvre des services ; sur la base des données de recensement SUAS de la période comprise entre 2011 et 2016, nous avons construit des indicateurs pour caractériser la prestation de services et d’avantages, ainsi que les ressources humaines et la structure physique des unités du Cras. Les résultats indiquent qu’en fait, il y a eu une augmentation des niveaux de mise en œuvre au fil du temps, avec une tendance à la convergence entre ces équipements dans tout le Brésil et entre les régions et les municipalités de différentes tailles. Une partie de cette variation s’explique par les capacités locales. Bien que positive, cette association