Influências de especialistas na formulação de políticas públicas envolvendo questões conflitivas : o caso da ABRA

Abstract

A tese trata da participação da Associação Brasileira de Reforma Agrária (ABRA) na elaboração de políticas públicas voltadas ao reordenamento da estrutura fundiária brasileira em distintos períodos históricos. Mas como estes especialistas tornaram-se capazes de influenciar a formulação de políticas públicas relacionadas à um tema tão complexo e conflitivo como a questão fundiária no Brasil? Para investigar esta questão, o estudo associou elementos teóricos e conceituais de três abordagens das Ciências Políticas, comunidades epistêmicas, de Haas, múltiplos fluxos, de Kingdon, e tipologia de políticas públicas de Lowi. Foi realizada uma pesquisa qualitativa combinando procedimentos de revisão bibliográfica e documental com entrevistas semiestruturadas. O objetivo foi analisar a ABRA enquanto uma comunidade epistêmica em torno da questão fundiária no Brasil e compreender os meios e os modos como ela participou da formulação dos I e II Planos Nacionais de Reforma Agrária, em 1985 e 2003, respectivamente. Em relação a natureza, comunidades epistêmicas são redes de especialistas em diversas áreas que compartilham crenças e princípios normativos, crenças causais, noções de validade de conhecimentos e uma iniciativa política comum para participar da elaboração de políticas públicas sobre determinado tema. Quanto as condições de escopo, diante de uma demanda por contribuições, podem acessar tomadores de decisões no estabelecimento da agenda governamental, na especificação de alternativas ou, ainda, em janelas de oportunidade para a agenda decisória. Acerca de seus mecanismos causais, promovem processos de aprendizagem para tentar atualizar aquilo em que se acredita sobre uma determinada questão, bem como para tentar associar fluxos políticos em janelas de oportunidade. As condições de escopo e mecanismos causais das comunidades epistêmicas também variam conforme as expectativas criadas em torno do tipo de política pública que está em jogo, se distributiva, regulatória, redistributiva ou constitutiva. Os resultados evidenciaram a fundação da ABRA durante um regime militar, em 1967, por uma rede de profissionais de diversas áreas que reconheciam uma questão relacionada ao acesso, funções e usos da terra no Brasil. E, ao longo de distintos regimes políticos e períodos econômicos, eles buscaram, enquanto uma comunidade epistêmica, definir esta questão fundiária como um problema para o desenvolvimento nacional. Para solucionar este problema, empreendiam uma reforma agrária no Brasil prioritariamente por meio de um conjunto de mecanismos regulatórios e redistributivos da propriedade privada da terra. Mediante suas expertises, os membros da ABRA adquiriram reconhecimento no debate público por meio de assessorias, cursos, reuniões, oficinas, campanhas, fóruns, projetos de pesquisa, além da criação de um periódico de circulação nacional e internacional, um banco de dados e uma biblioteca especializados no tema. Mesmo diante da complexidade e da conflituosidade em torno da questão, eles conseguiram criar condições de escopo para definir o problema na agenda governamental e especificar alternativas barganhando enquadramentos junto a diversos participantes dos fluxos políticos nacionais, como as comunidades científicas, os movimentos sociais e os governantes. Ao visualizarem janelas de oportunidade, também tentaram associar fluxos políticos favoráveis para definir um conjunto de mecanismos regulatórios e redistributivos da terra no I e II PNRAs.

The work addresses the participation of the Brazilian Association for Agrarian Reform (ABRA) in the development of public policies with the objective of reorganizing the Brazilian land structure at different historical periods. How this specialists could influence policies about such a complex and highly conflicting theme as the land issue in Brazil? In order to answer this question, the present study associated theoretical and conceptual elements from three approaches commonly employed in Political Science, namely, Haas’s epistemic communities, Kingdon’s multiple streams and Lowi’s public policy typology. A qualitative research combined bibliographic and documental review procedures with semistructured interviews. The objective was to analyze ABRA as an epistemic community around the land issue and to understand how it participated in the formulation of the I and II Planos Nacionais de Reforma Agrária, in 1985 and 2003, respectively. Regarding nature, epistemic communities are networks among specialists from different areas, sharing a set of beliefs and normative principles, causal beliefs and notions of knowledge validity and a common policy enterprise to participate in the elaboration of public policies on a given topic. About scope conditions, on a demand for contributions, epistemic communities may be able to access decision makers during the agenda setting, alternatives specifications or, even, decision-making policy windows. Regarding their causal mechanisms, they engage politics promoting learning processes, in order to update beliefs about an issue, as well as to coupling multiple streams in a policy window. The scope conditions and causal mechanisms of epistemic communities also vary according to the expectations around the type of public policy, wether distributive, regulatory, re-distributive or constitutive. The results showed the foundation of ABRA during a military regime, in 1967, by a network of professionals from different areas, who recognized an issue related to access, functions and uses of land in Brazil. During different political regimes and economic periods, they sought to define the land issue as a problem for national development. To solve this problem, they waged an agrarian reform in Brazil primarily through a set of regulatory and re-distributive mechanisms for land ownership. Through their expertise, ABRA members gained recognition in public debate by advisory services, courses, meetings, workshops, campaigns, forums, research projects, in addition to a national and international journal, a database and a library specializeds in the issue. Despite the complexity and conflictivity around the topic, they created scope conditions to define the problem during the agenda setting and to specify alternatives bargaining positions with various participants of national multiple streams, such as the scientifics communities, the social movements and the governing authorities. Catching policy windows, they also tried to coupling favorable streams to define a set of regulatory and re-distribution mechanisms for the land in Brasil in the I and II PNRAs.