O que planejam e o que executam os municípios gaúchos? : revelando as alterações de gastos durante a execução do orçamento público (2005 - 2016)

Abstract

pesquisa busca mapear em quais áreas de gasto público ocorrem diferenças entre planejado e executado, observando a existência de dinâmicas estabelecidas e padrões de trade-off nas alterações da despesa pública durante a execução orçamentária. O orçamento público é instrumento multidisciplinar, de utilização consagrada e obrigatória na administração pública, pelo qual ocorre o gerenciamento e definição das escolhas coletivas, sendo capaz de expressar quais as prioridades alocativas entre diferentes opções de políticas públicas. Dentro deste contexto, a ação de planejar o gasto público via orçamento merece amplo estudo e investigação, uma vez que usualmente é questionada a efetiva capacidade do orçamento de predizer a ação dos gestores públicos. Foram aplicados os conceitos teóricos da Teoria da Escolha Pública e da relação Principal-Agente, relacionando os seus pressupostos com os aspectos inerentes à atividade orçamentária. A análise contemplou as leis orçamentárias anuais de 494 municípios do Rio Grande do Sul, nos exercícios de 2005 até 2016, analisando funções e subfunções representativas da atuação municipal, em abordagem descritiva e exploratória, a partir da base de dados abertos do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Foram identificados recorrentes e significativos desvios entre planejado e realizado a cada exercício, sendo possível concluir que as alterações na decisão de gasto público definidas nas dotações iniciais do orçamento anual ocorrem em maior intensidade quanto mais específico for o item no orçamento: valores das ‘despesas totais’ são mais correspondentes do que a verificado no âmbito da ‘função’, enquanto há maior correspondência na ‘função’, comparativamente aquela encontrada no nível da ‘subfunção’. Dentre as despesas com maiores recorrências de suplementações, citam-se as áreas de saúde e educação, enquanto a recorrência de reduções ao longo da execução orçamentária esteve destinada nas áreas de saneamento, urbanismo, previdência e ação legislativa. Os padrões de retificações no orçamento possuíram aderência com pressupostos da Teoria da Escolha Pública, onde gestores demonstram menor preferência na execução das despesas mais relacionadas ao longo prazo, com benefícios e visibilidade apenas ao longo do tempo. Entende-se que a complexidade dos orçamentos e a gama extensa de informações contribui para conflitos ‘principal x agente’, onde há dificuldade, ao Principal, de monitoramento sobre o que o Agente sinaliza que irá realizar na condução dos recursos a cada ano. A pesquisa buscou contribuir com o conjunto de estudos relacionados à credibilidade orçamentária, apresentando melhor entendimento sobre quais áreas de gastos as administrações municipais alteram as preferências de gasto, distanciando daquelas pactuadas quando da elaboração dos orçamentos iniciais.

The research seeks to map in which areas of public expenditure there are differences between planned and executed, observing the existence of established dynamics and trade-off patterns in changes in public expenditure during budget execution. The public budget is a multidisciplinary instrument, of consecrated and mandatory use in public administration, through which the management and definition of collective choices takes place, being able to express the allocative priorities between different public policy options. Within this context, the action of planning public spending by budget deserves extensive study and investigation, since the effective capacity of the budget to predict the action of public managers is usually questioned. The theoretical concepts of Public Choice Theory and the Principal-Agent relationship were applied, relating their assumptions with the aspects inherent to budgetary activity. The analysis included the annual budget laws of 494 municipalities in Rio Grande do Sul, from 2005 to 2016, analyzing representative functions and sub-functions of municipal action, in a descriptive and exploratory approach, based on the open database of the Audit Office of the State of Rio Grande do Sul. Recurring and significant deviations were identified between planned and executed each year, and it is possible to conclude that the changes in the public spending decision defined in the initial allocations of the annual budget occur in greater intensity the more specific the item in the budget is: values of 'total expenses ' are more matching than that found at the 'function' level, while there is greater correspondence in the 'function' compared to that found at the 'subfunction' level. Among the expenses with the highest recurrence of supplements, the areas of health and education are mentioned, while the recurrence of reductions during the budget execution was destined to the areas of sanitation, urbanism, social security and legislative action. Budget rectification patterns adhered to assumptions of the Public Choice Theory, where managers show less preference in the execution of expenses more related to the long term, with benefits and visibility only over time. It is understood that the complexity of budgets and the extensive range of information contribute to 'principal x agent' conflicts, where it is difficult for the Principal to monitor what the Agent signals that it will carry out in the conduct of resources each year. The research seeks to contribute to the set of studies related to budget credibility, presenting a better understanding of which spending areas municipal administrations change spending preferences, distancing from those agreed upon when preparing the initial budgets.