A agricultura familiar no código florestal : uma análise a partir da construção dos instrumentos da ação pública no Brasil e no estado de Mato Grosso

Abstract

A tese analisa como a agricultura familiar foi incorporada às normas que regulam o Cadastro Ambiental Rural (CAR) e o Programa de Regularização Ambiental (PRA), instrumentos da ação pública ambiental, regulamentados pelo Código Florestal brasileiro (Lei n° 12.651/2012) em âmbito federal e, adicionalmente, por legislação específica no estado de Mato Grosso. Ambos os instrumentos foram criados em contextos diferentes nos dois territórios e assumem grande importância para a implementação da política ambiental brasileira, notadamente o Código Florestal. Diante disso, a tese tem como objetivo geral analisar as ideias, interesses e instituições que delimitaram a construção dos instrumentos CAR e PRA no contexto federal e no estado de Mato Grosso, especificamente, no que refere ao tratamento atribuído à categoria social da agricultura familiar. No que concerne ao referencial teórico proposto pela análise de políticas públicas, adotou-se os conceitos de instrumentos da ação pública, fórum de produção de ideias, fórum de comunidades de política pública e a noção de interesses organizados. À luz do neoinstitucionalismo histórico, foi mobilizada a noção de dependência de caminho e de mudanças endógenas incrementais. Os instrumentos da ação pública são compreendidos como dispositivos técnicos e sociais que regulam a relação do Estado com a sociedade e, ao mesmo tempo em que são instituições no sentido sociológico do termo (instituições exógenas), também contam com quadro normativo que os regulam (instituições endógenas). Já os fóruns de produção de ideias são os espaços onde os atores sociais debatem ideias e interesses organizados, os quais podem ser convertidos em instituições. Neste trabalho, foram identificados sete fóruns de produção de ideias, sendo eles: o fórum da comunicação política, o socioambientalista, o da agricultura familiar, o da tutela ambiental, o científico, o da agropecuária e o das entidades de classe profissional. Como referencial metodológico, a investigação encontrou seus fundamentos na pesquisa social através de métodos qualitativos e quantitativos, bem como de fontes de dados primários e secundários. Sustenta-se nesse trabalho a tese de que a incorporação da agricultura familiar na ação pública ambiental carrega consigo efeitos de uma dependência de caminho relacionada ao contexto histórico de inserção da categoria social nas instituições formais, dependência esta que refletiu na criação de normas específicas para estes agricultores no Código Florestal e em seus instrumentos. No entanto, apesar dos instrumentos serem nomeadamente os mesmos nas esferas nacional e estadual – no caso o estado de Mato Grosso -, as ideias e interesses que orientam a construção de instituições endógenas ao CAR e PRA nas duas escalas são diferentes. Por ser assim, resultam em compreensões distintas no que se refere aos diversos grupos sociais que compõem a agricultura familiar. Resulta que estes agricultores acabam sendo incorporados de forma diferente nos instrumentos, principalmente no CAR, considerado a porta de entrada para a adesão ao PRA e a outras ações públicas. Apesar dos avanços em âmbito federal, ainda existem agricultores à margem da implementação dos instrumentos, caso mais acentuado no estado de Mato Grosso.

The thesis analyzes how family farming has been incorporated into the rules that regulate the Rural Environmental Registry (CAR) and the Environmental Regularization Program (PRA), both instruments of environmental public action regulated by the Brazilian Forest Code (Law n° 12.651/2012) in federal scale and by the specific legislation of the state of Mato Grosso. Created at different contexts in the two territories, both instruments have been representing a great importance for the implementation of Brazilian environmental policy, notably the Forest Code. Therefore, this thesis aims to analyze the ideas, interests and institutions that delimited the construction of the CAR and PRA instruments both at the federal context and the state of Mato Grosso level, notably concerning the treatment given to the social category of family farming. For this purpose, a theoretical framework of public policy analysis has been mobilized, especially the concepts of instruments of public action, forum for the production of ideas, forum of public policy communities and organized interests. In the light of the historical neo-institutionalism approach, it has used the notion of path dependence and incremental endogenous changes. The instruments of public action are understood as technical and social devices that regulate the relationship between State and society. At the same time, they are institutions in the sociological sense of the term (exogenous institutions), they also are submitted to a normative framework that regulates them (institutions endogenous). In turn, the forums for the production of ideas represent the spaces where social actors debate their ideas and organize interests, which may or may not be converted into institutions. In this Ph.D. work, we have identified seven forums for the production of ideas, namely: political communication, socio-environmental, family farming, environmental protection, scientific, agriculture and professional class entities. As a methodological framework, the author based the investigation on the social research approach, by using qualitative and quantitative methods, as well as primary and secondary data sources. On the basis of the analysis performed, in the thesis argument we have assumed that the incorporation of family farming in environmental public action carries with it the dependence on the path effects. These effects are related to the historical context of insertion of the social category in formal institutions, and are also reflected in the creation of specific norms for these farmers in the Forest Code and its instruments. However, despite the instruments are the same in both scales, the ideas and interests that guide the institutions endogenous CAR and PRA construction in the state of Mato Grosso and in Brazil are different. As a consequence, it takes place different understandings regarding the various social groups that integrate family farming. It follows the different inclusion of these farmers in the instruments, especially in the CAR one, considered the gateway to joining the PRA and others public actions. Despite some advances at the federal level have been noticing, many farmers follow on the sidelines of the instruments implementing, notably in the state of Mato Grosso.