A gestão de uma epidemia: estabilidade e mudança no campo do HIV/AIDS no Brasil (1980-2013)

Abstract

A Política de Incentivo (PInc), implementada no âmbito do Programa Nacional de Doenças Sexualmente Transmissíveis e Aids (PN-DST/Aids) no Brasil, foi fruto de uma estratégia implantada em 2003 visando a descentralização do financiamento das ações direcionadas ao enfrentamento da Aids no País. Ela viabilizou não apenas uma redução do poder decisório do PN-DST/Aids em relação aos estados e municípios como, também, estabeleceu novos fluxos de recursos (humanos, financeiros e simbólicos) entre o Estado e a sociedade civil. É sobre o processo de construção e reprodução desse campo, sobre a substituição do paradigma do financiamento via projetos pelo financiamento fundo a fundo e sobre os efeitos dessa Política sobre as capacidades estatais de planejamento em relação ao problema social do HIV/Aids por parte dos governos municipais que recai o foco analítico da pesquisa aqui proposta. Por meio de estudo da legislação pertinente, análise da literatura e reconstrução histórica refletimos sobre os campos de ação estratégicas (CAE) e os settlements (pactos) em vigor e como esse conjunto de entendimentos se manteve ao longo do tempo. Em paralelo, a partir de análise descritiva viablizada pela consulta e compilação de informações municipais de 2003 a 2013 existentes nos Planos de Ações e Metas (PAM), e, posteriormente, por uma análise mais detalhada do período 2006 a 2013, na qual examimanos os dados textuais de 248 dos 508 municípios elegíveis à PInc, buscamos identificar a presença de capacidades estatais entre os municípios participantes da Política. Com base na Teoria dos Campos de Ação Estratégica (TCAE), propomos que ao longo dos anos que cobrem o período entre 1983 e 2015 existem três momentos na política de Aids no Brasil. O primeiro, entre 1983 e 1985, quando surgiram as primeiras iniciativas estaduais – essas, por sua vez, sem apoio do governo federal. A segunda fase do CAE iniciou em 1985, com a promulgação da Política Nacional de HIV/Aids, inspirada nos programas estaduais anteriores, que trouxe o consequente movimento de centralização política e financeira, pela União, das ações direcionadas ao enfrentamento à epidemia no País. O terceiro momento inicia em 2002, com a promulgação da Política de Incentivo que alterou o fluxo das transferências de recursos do PN-DST/Aids, efetivando a descentralização, que já vinha sendo delineada pelos projetos Aids I (1994-1998) e Aids II (1999-2002), assinados e executados junto ao Banco Mundial. No que concerne às capacidades estatais, observamos que o preenchimento da dimensão “perfil e tendências da epidemia de HIV/Aids e outras DST” atingiu o percentual mais alto (85%, em média) em relação aos outros oito indicadores, nos municípios participantes da PInc, demonstrando que, em termos relativos (em comparação com as outras dimensões do PAM, cujo preenchimento não ultrapassou 42% no período analisado) os municípios são mais capazes de produzir e atualizar dados epidemiológicos sobre a epidemia. Fato esse que pode estar relacionado com um movimento de institucionalização do setor responsável por dados epidemiológicos em muitos municípios que aderiram à PInc.

The Incentive Policy (PInc), implemented within the scope of the National Program for Sexually Transmitted Diseases and AIDS (PN-DST/Aids) in Brazil, was the result of a strategy implemented in 2003 aimed at decentralizing the financing of actions aimed at fighting AIDS in the country. It enabled not only a reduction in the decision-making power of the PN-DST/AIDS in relation to states and municipalities, but also established new flows of resources (human, financial and symbolic) between the State and civil society. It is about the process of construction and reproduction of this field, about the replacement of the paradigm of financing via projects by fund-to-fund financing and about the effects of this Policy on the state's planning capacities in relation to the social problem of HIV/AIDS by governments which falls the analytical focus of the research proposed here. Through the study of relevant legislation, literature analysis and historical reconstruction, we reflect on the strategic fields of action (CAE) and settlements in force and how this set of understandings was maintained over time. In parallel, from a descriptive analysis made possible by the consultation and compilation of municipal information from 2003 to 2013 existing in the Action and Target Plans (PAM), and, later, by a more detailed analysis of the period 2006 to 2013, in which we examine the textual data from 248 of the 508 municipalities eligible for the IPnc, we sought to identify the presence of state capacities among the municipalities participating in the Policy. Based on the Theory of Fields of Strategic Action (TCAE), we propose that over the years covering the period between 1983 and 2015 there are three moments in AIDS policy in Brazil. The first, between 1983 and 1985, when the first state initiatives emerged – these, in turn, without the support of the federal government. The second phase of the CAE began in 1985, with the promulgation of the National HIV/AIDS Policy, inspired by previous state programs, which brought about the consequent movement of political and financial centralization, by the Union, of actions aimed at fighting the epidemic in the country. The third moment begins in 2002, with the enactment of the Incentive Policy, which altered the flow of transfers of resources from the PN-DST/Aids, effecting decentralization, which had already been outlined by the AIDS I (1994-1998) and AIDS II projects (1999-2002), signed and executed with the World Bank. With regard to state capacities, we observed that filling out the dimension "profile and trends of the HIV/AIDS and other STD epidemic" reached the highest percentage (85%, on average) in relation to the other eight indicators, in the municipalities participating in the PInc, demonstrating that, in relative terms (compared to the other dimensions of the PAM, whose completion did not exceed 42% in the period analyzed) the municipalities are better able to produce and update epidemiological data on the epidemic. This fact may be related to a movement to institutionalize the sector responsible for epidemiological data in many municipalities that adhered to the PInc.