Mecanismos mitigadores de custos de transação em parcerias público privadas brasileiras de iluminação pública

Abstract

Sabendo-se da limitação financeira e orçamentária que enfrenta o setor público e da necessidade do fornecimento dos serviços públicos e do desenvolvimento de políticas públicas que possam oferecer o bem-estar à sociedade, houve, nas últimas décadas, a premência de se encontrar alternativas para o financiamento delas. Percebeu-se a possibilidade de se utilizar as Parcerias Público Privadas (PPPs) para este fim e que esta alternativa, para alguns países emergentes, configura-se na maneira mais ágil e eficaz deste fornecimento. No entanto, ao mesmo tempo em que oportunizam agilidade e eficiência à prestação de serviços, observou-se que muitos desses acordos não atingiram, em seus resultados, as expectativas iniciais projetadas. Notou-se também que um dos principais fatores apontados para o fracasso das parcerias são os seus altos custos de transação, que são explicados pelas características intrínsecas desta modalidade de contratação, o que faz com que estejam presentes em todas as suas fases. Constatou-se que, para evitar os resultados negativos das PPPs, é preciso compreender as causas pelas quais estas são suscetíveis aos custos de transação para, posteriormente, encontrar mecanismos capazes de mitigá-los. A partir deste gap de pesquisa, a investigação realizada teve como objetivo geral compreender quais dos mecanismos capazes de mitigar os custos de transação são utilizados/previstos nos contratos ativos de PPPs brasileiras de iluminação pública (IP) - esta delimitação justifica-se em função de ser a tipologia comumente empregada no Brasil. Para tanto, contextualizou-se a razão pelas quais as PPPs são suscetíveis a estes custos e realizou-se uma revisão sistemática da literatura, a fim de identificar quais eram os mecanismos capazes de mitigar tais custos nas PPPs. Os resultados demonstraram a existência de 45 mecanismos que foram categorizados como mitigadores dos custos de transação, partindo-se da classificação dos pressupostos comportamentais e das dimensões da transação apontadas na Teoria: oportunismo, racionalidade limitada, incerteza, frequência e especificidade dos ativos. Com essa listagem, validaram-se com especialistas os mecanismos quanto a sua capacidade de mitigação e a viabilidade destes para o contexto brasileiro das PPPs de IP. A partir da validação, constatou-se que 23 mecanismos eram capazes de mitigar os custos de transação e mostravam-se viáveis ao referido contexto brasileiro, sendo que, destes, dez mostraram-se passíveis de serem examinados nos contratos ativos das PPPs brasileiras de IP. Construiu-se, então, um checklist com esses mecanismos que, posteriormente, foram analisados em 21 contratos. Ao final do estudo, apresentaram-se as percepções dos especialistas quanto aos seguintes tópicos: propensão das PPPs aos custos de transação; uso de mecanismos para mitigar os custos de transação nas PPPs; viabilidade das PPPs de IP no contexto brasileiro; preparação do Setor Público para mitigar os custos de transação em PPPs; e, utilização de mecanismos relacionais nas PPPs. Entende-se que os resultados desta pesquisa contribuem teoricamente ao listar os mecanismos mitigadores e colaboram com os gestores públicos na preparação de projetos (inclusive no entendimento de pontos-chave) e na elaboração de seus contratos a fim de maximizar a eficiência da prestação de serviços públicos – particularmente de IP – e a promoção do bem-estar social.

Considering the financial budgetary constraints faced by the public sector and the need of public services supply within the development of public policies that might offer social welfare, in the last decades, there were an urgency on finding alternatives to their financing. It was noticed the possibility of using the Public-Private Partnerships (PPPs) to this purpose and, to some emerging countries, it was found that this alternative is the most agile and effect way to do it. However, at the same time that partnerships bring agility and efficiency to the services supply they do not achieve, in their results, the initial projected expectations. It was also noticed that one of the main factors pointed out for the failure of these partnerships are their high transaction costs, which are explained by the intrinsic properties of this type of contracting, which makes them present in all its phases. It was observed that, in order to avoid the negative results of the PPPs, it is necessary to know why they are susceptible to the transaction costs in order to find some mechanisms able to mitigate them. From this research gap that was identified this study took, as its general objective, to understand which of the mechanisms capable of mitigating transaction costs are used/foresseen in the active contracts of the Brazilian street lighting PPP’s – this delimitation is justified because it is the typology that stands out the most in Brazil. Therefore, the reason why PPPs are susceptible to transaction costs it was contextualized and a survey was carried out, through a systematic review, in order to identify what are the mechanisms capable of mitigating this kind of cost in PPPs. The outcomes demonstrated the existence of 45 mechanisms that were categorized as mitigating transaction costs, considering the classification of behavioral assumptions and the dimensions of the transaction given by the theory: opportunism, bounded rationality, uncertainty, frequency and asset specificity. With this list the mechanisms were validated with experts intending to confirm their mitigation capacity and the viability of these mechanisms for the Brazilian context. From validation, it was found that 23 mechanisms were capable of mitigating transaction costs and viable in the Brazilian context; of these, ten would be liable to be examined in the active contracts of Brazilian’s PPPs of street lighting. Then, a checklist with these mechanisms was built and applied to the analysis of 21 contracts. At the end of the study, the perceptions of the experts on the following topics were presented: propensity of PPPs to transaction costs; use of mechanisms to mitigate transaction costs in PPPs; viability of street lighting PPPs in the Brazilian context; the Public Sector preparation to mitigate transaction costs in PPPs; and relational mechanisms in PPPs. It is understood that the outcomes of this research collaborate to the theory, by listing the mitigating mechanisms, and to the public managers, in the preparation of projects (inclusive in the understanding of key points) and in the elaboration of their contracts, in order to maximize both the efficiency of public services supply – particularly from IP – and the resulting social welfare to the society.