A política nacional de educação especial na perspectiva da Educação inclusiva (2007-2018) : desafios para a constituição de Sistemas educacionais inclusivos no Brasil

Abstract

A presente tese investiga uma política pública de educação que alterou a perspectiva historicamente associada à escolarização das pessoas com deficiência no Brasil: a Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva da Educação Inclusiva. Divulgado em 2008, seu texto apresentou um conjunto de diretrizes objetivando a transformação dos sistemas de ensino brasileiros. Após uma década (2008-2018), considerando os avanços e fragilidades, esta tese problematiza a questão: por que a transformação dos sistemas de ensino em sistemas educacionais inclusivos ainda é um desafio no Brasil? A partir do problema em tela, a tese tem por objetivo central analisar as diretrizes anunciadas na Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva da Educação Inclusiva em termos de eixos predominantes e de singularidades na instituição de novas perspectivas educacionais, considerando a história da educação especial brasileira. Destacam-se como objetivos específicos: investigar a participação e influência dos atores sociais implicados no processo de formulação das diretrizes educacionais relativas à educação especial; identificar os principais programas e ações desenvolvidas pelo Governo Federal visando a promoção de sistemas educacionais inclusivos no Brasil. O Pensamento Sistêmico articulado às abordagens de análises de políticas públicas, Modelo dos Múltiplos Fluxos de Kingdon e Ciclo de Políticas de Ball, Bowe e Gold constituem os referenciais teóricos. A pesquisa, de natureza qualitativa, utiliza como instrumentos de produção de dados a análise documental, a análise de indicadores educacionais e entrevistas. Entre os documentos analisados constam: teses, dissertações, documentos normativos e orientadores de programas, políticas e ações do governo federal, indicadores educacionais, relatórios de gestão, com prioridade aos marcos legais instituídos após 2008. O estudo aprofundou o conhecimento sobre o processo de formulação desta Política, considerando os processos pré-decisórios, a dinâmica do grupo de trabalho que se ocupou da elaboração do texto, a definição de alternativas, os conceitos em disputas, com atenção especial ao papel dos atores e das instituições envolvidas. Buscou-se refletir ainda sobre os efeitos destas diretrizes, as tensões, influências e resistências contínuas e a implicação deste processo de formulação na implementação das diretrizes da Política investigada. A investigação concluiu que a Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva da Educação Inclusiva, fundamentada na concepção dos direitos humanos, trouxe avanços quanto à garantia do direito à educação, ampliação de matrículas e de estrutura de apoio nas escolas, modificando os contextos nos quais os alunos estão inseridos. Apresentou singularidades ao orientar a escola comum como direito de todos, direcionando as ações políticas para a escola regular; avançou ao definir a educação especial como uma modalidade de ensino transversal, como um apoio não substitutivo à escolarização no ensino comum, além de incluir o ensino superior em suas diretrizes. Contudo, a Política apresentou fragilidades que se associam: à relação público-privado e a continuidade de financiamento de espaços segregados de escolarização, à necessidade de avanços quanto às definições do atendimento educacional especializado, no sentido de garantia de um serviço que seja articulado ao ensino comum, assim como à ausência de definições acerca das diretrizes para formação de professores na área da Educação Especial.

This thesis investigates a public education policy that has changed the perspective historically associated with the schooling of people with disabilities in Brazil: The National Policy of Special Education in the Perspective of Inclusive Education, published in 2008. Its text presented a set of guidelines aimed at transforming Brazilian education systems. A decade after the issue (2008-2018), considering the advances and weaknesses, this thesis problematizes the question: why is the transformation of education systems into inclusive educational systems still a challenge in Brazil? From the problem on screen, the central objective of the thesis is to analyze the guidelines announced in the National Policy of Special Education in the Perspective of Inclusive Education, in terms of predominant axes and singularities in the institution of new educational perspectives, considering the history of Brazilian special education. Specific objectives stand out: to investigate the participation and influence of social actors involved in formulating education guidelines related to special education; to identify the main programs and actions developed by the Federal Government aiming at the promotion of inclusive educational systems in Brazil. The theoretical references are Systemic Thinking, articulated to public policy analysis, Kingdon's Multiple Streams Approach, and Policy Cycle of Ball, Bowe and Gold. The qualitative research uses analysis of documents, educational indicators, and interviews as instruments of data production. Among the documents analyzed, there are theses, dissertations, normative documents, and advisors of programs, policies, and actions of the federal government, educational indicators, management reports, with priority to the legal frameworks established after 2008. The study deepened the knowledge about the process of formulating this Policy, considering the predecision-making processes, the dynamics of the working group that was involved in the elaboration of the text, the definition of alternatives, the concepts in disputes, with special attention to the role of the actors and institutions involved. We also sought to reflect on the effects of these guidelines, the tensions, influences, and continuous resistances, and the implication of this formulation process of implementing the investigated Policy guidelines. The analysis concluded that the National Policy of Special Education in the Perspective of Inclusive Education, based on the conception of human rights, brought advances in the guarantee of the right to education, expansion of enrollment and support structure in schools, modifying the contexts in which students are inserted. It presented singularities by taking the common school as a right of all, directing political actions to the regular school; it progressed by defining special education as a transversal teaching modality, non-substitute support for schooling in common education, besides including higher education in its guidelines. However, the Policy presented weaknesses that are associated with: the public-private relationship and the continuity of financing of segregated spaces of schooling, the need for advances in the definitions of specialized educational care, in the sense of ensuring a service that is articulated to regular education, as well as the absence of definitions about the guidelines for teacher education in the area of Special Education.

Esta tesis analiza una política de educación pública que ha cambiado históricamente la perspectiva asociada a la escolarización de las personas con discapacidad en Brasil: la Política Nacional de Educación Especial en la perspectiva de la Educación Inclusiva. El texto publicado en 2008 presentó un conjunto de directrices destinadas a transformar los sistemas educativos brasileños. Después de una década (2008-2018), considerando los avances y debilidades, esta tesis problematiza: ¿por qué la transformación de los sistemas educativos en sistemas de educación inclusiva sigue siendo un desafío en Brasil? A partir del problema enunciado, el objetivo central de la tesis es analizar las directrices divulgadas en la Política Nacional de Educación Especial en la perspectiva de la Educación Inclusiva respecto a los ejes predominantes y específicos en la organización de nuevas perspectivas educativas, considerando la historia de la educación especial brasileña. Los objetivos específicos son: investigar la participación e influencia de los actores sociales involucrados en el proceso de formulación de las directrices educativas para la educación especial; identificar los principales programas y acciones desarrolladas por el Gobierno Federal con el objetivo de promover sistemas educativos inclusivos en Brasil. El Pensamiento Sistémico articulado a los enfoques de análisis de políticas públicas, el Modelo de Múltiples Flujos de Kingdon y el Ciclo de Políticas de Ball, Bowe y Gold constituyen las referencias teóricas de este estudio. La investigación, de carácter cualitativo, utiliza el análisis documental, el análisis de indicadores educativos y las entrevistas como instrumentos de producción de datos. Entre los documentos analizados se encuentran: tesis, disertaciones, documentos normativos y directrices de programas; políticas y acciones del gobierno federal, indicadores educativos, informes de gestión, dando prioridad a los marcos legales establecidos después del 2008. El estudio profundizó respecto al conocimiento en el proceso de formulación de esta Política, considerando los procesos pre-decisorios, la dinámica del grupo de trabajo que se encargó de la elaboración del texto, la definición de alternativas y los conceptos en disputa; con especial atención al papel de los actores e instituciones involucradas. Asimismo, se reflexionó sobre los efectos de estas directrices, las tensiones, influencias, resistencias constantes y la incidencia del proceso de formulación en la implementación de las directrices de la política analizada. La investigación concluyó que la Política Nacional de Educación Especial en la perspectiva de la Educación Inclusiva, basada en la concepción de los derechos humanos, aportó avances en la garantía del derecho a la educación, la ampliación de la matrícula y la estructura de apoyo en las escuelas, transformando los contextos en los que están inseridos los estudiantes. Presentó singularidades en la orientación de la escuela común como un derecho de todos, direccionando las acciones políticas para la escuela regular; avanzó en la definición de la educación especial como una modalidad de enseñanza transversal, como un apoyo no sustitutivo de la escolarización en la educación común, además de incluir la educación superior en sus directrices. Sin embargo, la Política presentó falencias que se asocian: a la relación público-privada y el financiamiento continuo de los espacios escolares segregados, a la necesidad de avanzar en las definiciones de asistencia educativa especializada, para garantizar un servicio articulado a la enseñanza común, así como la falta de definiciones sobre las directrices para la formación de profesores en el área de Educación Especial.