Reparcelamento : reflexões teóricas e instrumentais acerca de seu ingresso na política urbana brasileira

Abstract

O objetivo principal desta investigação foi analisar, a partir de experiências nacionais (isoladas) e internacionais, a possível aplicação do instrumento urbanístico de Reparcelamento pelo planejamento urbano em municípios brasileiros, bem como seus potenciais riscos e benefícios. A presente pesquisa defende a tese de que: o Brasil necessita de instrumentos urbanísticos que regulem e operacionalizem o Reparcelamento. Contudo, para que os eventuais riscos sejam minimizados e os potenciais benefícios do Reparcelamento sejam alcançados, tais instrumentos devem garantir a Função Social da Propriedade e, particularmente, a Inclusão Social. No Brasil, há carência de instrumento jurídico-urbanístico que auxilie no processo de reconfiguração da estrutura fundiária do solo urbano. Essa carência agrava os processos de espraiamento, fragmentação e obsolescência das áreas urbanas e representa um obstáculo à execução de intervenções urbanísticas: de recuperação de áreas degradadas, de adensamento de áreas subutilizadas, de regularização de assentamentos informais, de relocação populacional motivada por desastres naturais e antrópicos, entre outras. Para suprir essa carência, desde 2013 está tramitando no Congresso Nacional Brasileiro um conjunto de Projetos de Lei que objetivam incorporar o Reparcelamento; conhecido internacionalmente como Land Readjustment. Os esforços legislativos têm se concentrado em alterações da legislação federal vigente, incorporando o instrumento em leis e decretos pré-existentes. Paralelamente, desde 1996, alguns municípios brasileiros (Belo Horizonte/MG, São Borja/RS, Taquari/RS, Linhares/ES, São Paulo/SP e Curitiba/PR) vêm incorporando o Reparcelamento, ora no rol dos instrumentos de política urbana em seus Planos Diretores municipais, ora em suas legislações municipais que disciplinam o Parcelamento do Solo. A estratégia delimitada para esta pesquisa foi o estudo de caso, de caráter exploratório e com abordagem qualitativa. O foco da pesquisa é o estudo de caso do Brasil, sendo que dois casos internacionais foram selecionados como referência: os casos de Portugal e da Colômbia. A investigação nos permitiu identificar que a aplicação do Reparcelamento no Brasil pode representar um marco no desenvolvimento urbano nacional, considerando o potencial que o instrumento possui para alcançar alguns dos objetivos da Política Urbana contemporânea: i) territoriais (mitigação do espraiamento territorial; reconstituição de território fragmentado; renovação de áreas obsoletas; e produção de espaços de alta densidade); ii) sociais (regularização de aglomerados subnormais; promoção da inclusão social por meio de oferta de habitação de interesse social e de áreas reserva para que se exerça o direito de superfície); iii) econômicos (financiamento de obras e serviços públicos e a viabilização econômica do transporte coletivo); iv) políticos (possibilitar a justa distribuição de encargos e benefícios dos processos de urbanização); e v) culturais (possibilitar que o setor público possa executar intervenções urbanísticas de desenvolvimento, expansão e renovação do tecido urbano). A pesquisa buscou contribuir para a melhor compreensão do Reparcelamento pelos técnicos da Administração Pública, profissionais liberais, legisladores e acadêmicos; para que, futuramente, possa ser empregado da forma mais eficaz possível, mitigando seus riscos e potencializando seus benefícios.

The main objective of this investigation is to analyze, based on national (isolated) and international experiences, the possible application of the urbanistic instrument known as Reparcelamento by urban planning in Brazilian cities, including risks and benefits. The present research supports the thesis that: Brazil needs urban planning instruments that can regulate and operationalize Reparcelamento. However, in order for the possible risks to be minimized and the potential benefits of Reparcelamento to be achieved, such instruments must guarantee the Social Function of Property and, especially, Social Inclusion. In Brazil, there is a shortage of legal-urban instruments to help in the process of land rearrangement of urban soil. This shortage aggravates the spreading, fragmentation and obsolescence processes in urban areas and represents an obstacle to the execution of urban interventions such as: the recovery of degraded areas, the densification of underutilized areas, the regulation of informal settlements, the relocation of the population due to natural and anthropic disasters, among others. Since 2013, a set of Law Projects that aim to incorporate Reparcelamento − known internationally as “Land Readjustment” − is being processed in the Brazilian National Congress as a response to this deficiency. Legislative efforts have been focusing on changes to the current federal legislation by incorporating the instrument into preexisting laws and decrees. At the same time, since 1996, a few Brazilian cities (Belo Horizonte/MG, São Borja/RS, Taquari/RS, Linhares/ES, São Paulo/SP e Curitiba/PR) have been incorporating Reparcelamento either in the list of urban policy instruments in their Municipal Master Plans or in their municipal legislation that govern the Land Subdivision. The strategy defined for this research was an exploratory case study with a qualitative approach. The main focus of the research is the case study of Brazil and two international cases were selected as reference: the cases of Portugal and Colombia. The investigation allowed us to identify that the application of Reparcelamento in Brazil may represent a milestone in national urban development, considering the potential that this instrument has to achieve some of the goals of contemporary Urban Policy: i) territorial (mitigation of territorial spread; reconstruction of fragmented territory; renovation of obsolete areas; and production of high-density spaces); ii) social (regulation of informal settlements; promotion of social inclusion by offering housing of social interest and reservation areas for the exercise of surface rights); iii) economic (financing of public constructions and services and the economic viability of public transportation); iv) political (enabling the fair distribution of charges and benefits of urbanization processes); and v) cultural (enabling the public sector to carry out urban interventions for the development, expansion and renewal of the urban fabric). This study aims to contribute so that Reparcelamento is better understood by Public Administration technicians, liberal professionals, legislators and academics, with the intention that, in the future, it can be employed in the most effective way possible, mitigating its risks and enhancing its benefits.