Sistema Nacional de Inovação e a relação entre tecnologia e instituições : 35 anos de políticas públicas no Brasil

Abstract

O Brasil, apesar de diversas tentativas das políticas públicas de alterar a conformação de seu Sistema Nacional de Inovação (SNI), ainda não teve sucesso em alcançar a sua consolidação e atrelar a competitividade de sua economia primordialmente ao conhecimento e à inovação. Essa tese se propõe a reinterpretar o conhecimento sobre os SNIs de forma ampla, combinando-se as proposições da teoria econômica neoinstitucionalista com proposições da teoria evolucionária neoschumpeteriana, e definindo uma nova lente para a compreensão do processo de conformação dos SNIs, através da lógica da relação entre tecnologia e instituições. Assim, o processo de conformação do SNI passa a ser visto como resultado dessa relação, que estabelece a própria dinâmica dos fluxos de conhecimento e envolve: 1) os tipos e quantidades de conhecimento disponível e aplicado nesse sistema para a atividade econômica; e 2) a forma como a sociedade – com seu conjunto de hábitos compartilhados, regras e convenções sociais – estabelece as condições para a produção e aplicação desse conhecimento. Propõe-se, desta forma, que a relação entre tecnologia e instituições se materializa, em nível fundamental, nas firmas como agentes de inovação e desenvolvimento, e, em nível macro, no SNI. Nesse sentido, o objetivo desta tese analisar, à luz da combinação das teorias neoschumpeteriana e neoinstitucionalista, como a relação entre tecnologia e instituições conformou o SNI brasileiro e as razões do insucesso das políticas públicas em fomentar mudanças nessa relação e a consolidação do SNI, nos últimos 35 anos. A metodologia utilizada foi a análise documental das políticas para a ciência, tecnologia e inovação, as políticas industriais e as estratégias de desenvolvimento do governo federal. Os resultados mostram que as políticas públicas brasileiras falham quando não entendem que o caminho para a consolidação do SNI passa necessariamente pelo papel ativo das firmas. As políticas públicas não apenas não lograram êxito em alcançar as mudanças pretendidas, como terminaram por contribuir para um processo de conformação do SNI que não resultou em sua consolidação. O SNI brasileiro é caracterizado por uma relação entre tecnologia e instituições que não leva a um processo de consolidação nem do tipo bottom up nem do tipo top down, ou seja, não há uma consolidação via iniciativa das firmas apoiadas pelo Estado, nem via provocação do Estado para a mudança dos comportamentos das firmas. Observa-se que, por um lado, as políticas públicas pretendem que a produção de conhecimento acadêmico se aproxime das demandas das firmas. E, por outro lado, que as firmas nacionais, que tem sua atuação voltada - e são estimuladas nesse sentido – para atender necessidades básicas e vender produtos baratos no mercado interno ou para vender commodities associadas à exploração de recursos naturais no mercado externo, não precisam desse tipo de conhecimento de forma substancial. Sendo assim, a relação estabelecida entre tecnologia e instituições que embasa a conformação do SNI brasileiro se concretiza em firmas que não produzem conhecimento novo e que oferecem soluções que decorrem de um mercado ou de setores que não demandam mudanças significativas, não havendo a formação de novos fluxos de conhecimento e a consolidação do SNI.

Brazil, despite the public policies’ efforts to change the National Innovation System (NIS) shape, has not yet succeeded in achieving its consolidation and in making national economy primarily knowledge and innovation-based. This thesis proposes to reinterpret the knowledge about SNIs in a broad way, combining propositions of the modern approach to Old American Institutionalism with propositions of neoschumpeterian evolutionary theory, and to define a new lens for understanding of the process of shaping SNIs, through the logic of the relationship between technology and institutions. Thus, the SNI shaping process is seen as a result of this relationship, which establishes the very dynamics of knowledge flows and involves: 1) the types and amounts of knowledge available and applied in this system for economic activity; and 2) the way in which society - with its set of shared habits, rules and social conventions - establishes the conditions for the production and application of this knowledge. It is proposed, then, that the relationship between technology and institutions, at a fundamental level, materializes in firms as agents of innovation and development, and, at a macro level, in the NIS. Therefore, the aim of this thesis is to analyze, considering the theoretical combination of neoschumpeterian evolutionary theory and the modern approach to Old American Institutionalism, how the relationship between technology and institutions conformed the Brazilian NSI and the reasons for the failure of public policies to foster changes in this relationship and the NSI consolidation, in the last 35 years. The research methodology was documentary analysis, based on policy documents that describe policies for science, technology and innovation, industrial policies and development strategies of the federal government. Results show that Brazilian public policies fail because they do not understand that the path to the consolidation of the NSI necessarily passes through the active role of firms. Public policies were not only not successful in achieving the intended changes, but ended up contributing to a process of NSI conformation that did not result in its consolidation. The Brazilian NSI is characterized by a relationship between technology and institutions that does not lead to a consolidation process, neither of the bottom up nor of the top down type, that is, there is no consolidation trough the firms’ initiative supported by the State, nor trough State’s efforts to change firms’ behaviors. It is observed that, on the one hand, public policies intend that the production of academic knowledge comes close to the demands of firms. And, on the other hand, that national firms, whose activities are focused - and are encouraged in this direction - to meet basic needs and sell cheap products on the domestic market or to sell commodities associated with the exploitation of natural resources on the foreign market, do not need substantially that kind of knowledge. Thus, the relationship between technology and institutions that underlies the shaping process of the Brazilian NSI is materialized in firms that do not produce new knowledge and that offer solutions that derive from a market or from sectors that do not demand significant changes, without resulting in new knowledge flows nor the NIS consolidation.