O controle de políticas públicas pelos tribunais de contas : uma análise a partir do impacto da atuação do TCE-RS no monitoramento da implementação da política de educação infantil nos municípios gaúchos

Abstract

Essa dissertação analisa o desenvolvimento institucional dos Tribunais de Contas brasileiros, desde a sua criação até o modelo definido na Constituição Republicana de 1988. O objetivo desse enfoque foi compreender quais as competências que possibilitaram a essas instituições, ao longo do tempo e do desenvolvimento democrático do país, controlar a implementação de políticas públicas. Para analisar o impacto desse tipo de atuação utilizou-se como substrato empírico a experiência do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, a partir de 2008, quanto ao acompanhamento das taxas de atendimento em pré-escola previstas nos Planos Nacionais de Educação de 2001 (com vigência até 2011) e 2014 (com vigência até 2024). Dessa forma, inicialmente foram examinadas as normas que, no contexto do Estado brasileiro, definiram uma política nacional em prol das crianças de 0 a 5 anos, bem como destacada a importância de se priorizar as ações na primeira infância. Na sequência, foi analisado o monitoramento realizado pelo TCE-RS no período de 2008 a 2016, pelo qual os municípios gaúchos passaram a ser acompanhados, desde 2008, em número progressivo até 2016, quanto às taxas de atendimento das crianças em préescola, recebendo relatório de auditoria indicando o déficit de vagas em educação infantil. O exame quantitativo foi focado apenas na pré-escola, pois, diferentemente da creche, se trata de etapa obrigatória da educação básica, cuja universalização deveria ter ocorrido em 2016. A partir dos modelos de regressão linear multivariada produzidos, verificou-se que a diferença nas taxas de atendimento entre 2007 e 2017 dos municípios gaúchos eram positivamente impactadas pela intensidade do monitoramento realizado pelo TCE-RS. Assim, quanto maior a continuidade da ação de fiscalização, maior o incremento no atendimento da população infantil em préescola, ao longo do tempo. Assim, quanto maior a continuidade da ação de fiscalização, maior o incremento no atendimento da população infantil em préescola, ao longo do tempo. Apesar do baixo poder explicativo do modelo e de outras limitações nas bases de dados utilizadas, esses resultados sinalizam que os Tribunais de Contas podem, de fato, provocar a adoção de medidas pelo poder público tendentes a corrigir o cenário de déficit de vagas, seja mediante emissão de recomendações, seja pela exigência de plano de ação com a descrição das medidas destinadas à consecução desse objetivo. Isso exemplifica a atividade descrita por Bardach (1977) como “fixing the implementation game”. Espera-se que os dados obtidos nessa pesquisa possam contribuir para a difusão de práticas semelhantes a outros Tribunais de Contas, viabilizando, também, uma análise crítica da atuação dos Tribunais de Contas como instâncias de accountability horizontal.

This dissertation examines the institutional development of the Brazilian Courts of Accounts, from their creation until their design defined by the Brazilian Federal Constitution of 1988. This approach aimed at understanding which of the competences of these institutions has allowed them, gradually over time and the country’s democratic development, to exert control over the implementation of public policies. In this sense, in order to test empirically the effects of such control on public policies, this research analyzed the experience of the State Court of Accounts of Rio Grande do Sul in enforcing, since 2008, pre-primary education attendance rates regulated in the National Education Plans of 2001 (up to 2011) and 2014 (up to 2024). First, the Brazilian federal legislation on early childhood (children aged 0 to 5) is reviewed, and the importance of investing on this early stage of life is stressed. Then, the auditing practice of State Court of Accounts of Rio Grande do Sul, from 2008 to 2016, is revised, regarding early childhood attendance rates on counties’ preschools. The auditing data comprehended a progressive number of counties that received reports, during the mentioned period, in respect to insufficient attendance rates on pre-primary education, as determined by federal regulation. This evaluation considered quantitative data only on preschool attendance (not in daycare attendance), which is mandatory and whose access should have been made universal until 2016. Using a sequence of multivariate regression models, it could be established that the intervention of Rio Grande do Sul Court of Accounts on its counties had direct impact in increasing attendance rates between 2007 and 2017 Also, the greater the continuity of the auditing action, the greater the impact on attendance rates for early childhood population in preschool over time. Despite the lower R-squared values in the multiple regression analysis and other limitations in data base, the results indicate that the Courts of Accounts, whether demanding plans of action or issuing warnings, can lead to government improvements on attendance rates in preschool, abiding to federal legislation. This activity exemplifies what Bardach (1977) has described as “fixing the implementation game”. The findings in this study may increase the diffusion to other State Courts of Accounts as to this auditing practice, as well as contribute to a critical approach of these institutions as effective instruments of horizontal accountability.